II SA/Lu 501/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2023 r., znak: SKO.41/1902/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Poniatowej z dnia 15 lutego 2023 r., nr 8252.SP.000208.02.2023. Wnioskiem z 18 stycznia 2023 r. (data wpływu) M. G. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona") wystąpiła do Burmistrza Poniatowej o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – G. M.. Decyzją z 15 lutego 2023 r. organ ten odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w tym przepisie. Jednocześnie wyjaśnił, że przepis ten został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednak ustawodawca nie przeprowadził żadnych działań legislacyjnych. Zdaniem organu, oznacza to konieczność stosowania tego przepisu w dotychczasowym brzmieniu. Dlatego też mimo sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką, wnioskowane świadczenie nie mogło zostać przyznane. Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. W jego treści zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który orzeczeniem tym uznał ww. przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Nadto dodała, że jej matka jest osoba przewlekle chorą. W grudniu 2022 r. nastąpiło pogorszenie jej stanu zdrowia, w związku z czym trafiła do szpitala. Od tamtej pory jest osoba leżącą, która nie jest w stanie poradzić sobie bez jej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: Kolegium) decyzją z 5 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wskazało, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pomoc strony wobec matki koncentruje się wokół czynności, w szczególności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które są wykonywane w ogólnie przyjętych stosunkach w rodzinie. Wśród tych obowiązków mieści się również obowiązek opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Strona przychodzi do matki dwa razy dziennie - rano i wieczorem i nic nie wskazuje, aby opieka ta wykluczała możliwość podjęcia zatrudnienia. Jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest natomiast istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości zarobkowania w związku z tą opieką. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżąca podniosła, że decyzja ta narusza: - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na: a) przyjęciu, że faktyczne sprawowanie opieki nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż pomoc ta koncentruje się wokół czynności, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w sytuacji gdy organy zbagatelizowały zakres i natężenie tej opieki koniecznej do prawidłowego funkcjonowania niepełnosprawnej; b) uznaniu wybiórczo, że m.in. fakt przychodzenia skarżącej do matki rano i wieczorem nie wskazuje, aby opieka ta wykluczała możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, w sytuacji gdy obecność jej u mamy nie ogranicza się jedynie do dwukrotnych wizyt w ciągu dnia (rano i wieczorem), ale jest o wiele bardziej częstsza, nie ogranicza się do pory dziennej, ale niejednokrotnie do pory nocnej i nie odbywa się z taką regularnością i precyzyjnością każdego dnia - jak przyjęły to organy administracji obydwu instancji; c) przyjęciu, że w sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, w sytuacji gdy taki związek przyczynowy niewątpliwie występuje, - art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu wymaganej opieki i czasu poświęconego na jej wykonywanie; - art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewystarczającym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Poniatowej. Nadto wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci zaświadczenia lekarskiego z 8 maja 2023r. i faktury VA T z 8 maja 2023 r. na okoliczność stanu zdrowia G. M., konieczności podawania insuliny w wymiarze 3 razy dzienne oraz przyjmowanych przez nią innych leków, a co za tym idzie podejmowania przez skarżącą szeregu innych czynności, aniżeli poranne i wieczorne czynności pielęgnacyjne. W uzasadnieniu podniosła, że nie sposób zgodzić się z zapatrywaniem Kolegium. Po pierwsze zaznaczyła, że OPS w Poniatowej w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie kwestionował konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad matką, jak również zaistnienia przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia na rzecz jej sprawowania. Podkreśliła, że mieszka blisko mamy i jest u niej po kilka razy dziennie, pozostając z nią przez wiele godzin każdego dnia, w zależności od potrzeb również w nocy. Matka natomiast nie jest w stanie nawet poprawnie przyjąć leków gdyż się zapomina, nie siada już samodzielnie i nie jest w stanie samodzielnie o siebie zadbać. Od jej powrotu ze szpitala w grudniu 2022 r. jest osobą leżącą, wymaga zwiększonego zaangażowania w jej pielęgnację i opiekę, co skłoniło ją do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Obowiązki wobec mamy jakie podejmuje to nie tylko czynności domowe związane z przygotowaniem posiłków, czy uporządkowaniem mieszkania. Wykonuje bowiem czynności higieniczne i podaję jej kilka razy dziennie leki. Dodatkowo matka przyjmuje leki moczopędne i wymaga w związku z tym częstych zmian pieluch, co dwie, trzy godziny. Matka jako osoba leżąca, wymaga wykonania wszystkich czynności związanych z egzystencją obłożnie chorego człowieka. Ma nawracające odleżyny, co wymaga stosowania odpowiednich maści, które ona jej wmasowuje i wymaga zapewnienia czynności ruchowych w ciągu całego dnia (a nie tylko rano i wieczorem), celem zapobiegania ich powrotom. Stopień natężenia oraz ilość obowiązków wobec matki, które musi wykonywać jako pomoc domowa, pomoc w opiece, w załatwieniu wszelkich spraw, w przygotowywaniu posiłków, w przygotowywaniu leków i ich podaniu, w czynnościach pielęgnacyjnych, higienicznych, itd. na tyle determinuje jej życie, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, gdyż nikt nie może jej zastąpić w obowiązkach wobec matki. W tych okolicznościach - jej zdaniem – wadliwe jest stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżanej decyzji, które nie dokonało ustaleń odnośnie sprawowanej opieki, co miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się 7 września 2023 r., sąd na postawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) postanowił dopuścić dowód uzupełniający z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność stanu zdrowia matki skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Po pierwsze, za wadliwe należało uznać stanowisko organu pierwszej instancji, co do przyjętej przez ten organ odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Argumentacja Burmistrza Poniatowej, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przy tym wskazać, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., - co podnosił organ pierwszej instancji - jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16, z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem. Z tego powodu, odmienne w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji jest prawnie wadliwe. Za wadliwe należało również uznać stanowisko Kolegium, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie brak jest związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawną matką i nie podejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stanowisko to nie znajduje bowiem jakiegokolwiek potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Mianowicie w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). Z przepisu tego wprost wynika, że wnioskujący o to świadczenie musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Niezbędne jest zatem w każdym przypadku rozpoznawania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Sąd wskazuje również, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonuje oceny czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), czemu daje wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji kończącej sprawę, które powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu, Kolegium wbrew obowiązkom wynikającym z powyższych przepisów, nie dokonało wystarczających ustaleń i ich ocen mogących stanowić podstawę do wyrażenia poglądu dotyczącego braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Bezsporną kwestią jest, że skarżąca jako córka G. M., legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i może ubiegać się o przedmiotowe świadczenie. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że matka skarżącej wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zdaniem Kolegium, skarżąca rzeczywiście sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną matką, lecz pomiędzy sprawowaniem tej opieki przez skarżącą nad matką, a rezygnacją przez nią z zatrudnienia albo też niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie zachodzi związek przyczynowy. Zdaniem Kolegium, zakres obowiązków w ramach sprawowanej opieki nie jest przeszkodą, aby skarżąca podjęła aktywność zawodową choćby w niepełnym wymiarze czasu, gdyż nie jest to opieka całodobowa. Według Kolegium fakt, że skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z matką, a przede wszystkim zakres wykonywanej opieki nad nią wskazuje na możliwość jej wykonywania poza godzinami pracy. W ocenie sądu stanowisko to nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie oraz prawidłowej wykładni mających znaczenie dla sprawy przepisów. Mianowicie, sąd co do zasady nie podziela stanowiska, że osoba sprawująca opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności musi z nią zamieszkiwać. Obowiązujące w tym zakresie orzecznictwo, które sąd w całości podziela, wskazuje, że wspólne zamieszkiwanie osoby niepełnosprawnej i jej opiekuna, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia, którego sprawa dotyczy (zob. m.in. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18, wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 1049/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1329/18). Ważne bowiem jest aby opiekun pozostawał w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, przy czym chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Innymi słowy przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Z akt sądowych sprawy wynika, że kwestia wspólnego zamieszkiwania może nie mieć znaczenia, a to w kontekście dokonanych w wywiadzie środowiskowym ustaleń, że skarżąca mieszka w miejscu oddalonym od miejsca zamieszkania niepełnosprawnej matki o ok. 600 m (pieszo ok. 5 minut), czego organ odwoławczy zupełnie nie uwzględnił. Ponadto, w ocenie sądu, organ odwoławczy wybiórczo oparł się na zakresie opieki wskazanej w oświadczeniu strony dołączonym do wniosku, pomijając inne istotne okoliczności zarówno podnoszone przez skarżącą w treści jej pism jak i te ustalone w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Niewątpliwie powołane przez Kolegium okoliczności pozostają w wyraźniej sprzeczności z twierdzeniami skarżącej i ustaleniami wywiadu środowiskowego. Podstawą rozstrzygnięcia było przyjęcie, że skarżąca przebywa u matki, dwa razy dziennie rano i wieczorem i w tym czasie sprząta, gotuje, przebiera matkę i robi zakupy. Stanowiska tego organ nie skonfrontował w żaden sposób z ustaleniami wywiadu środowiskowego oraz wyjaśnieniami samej strony. Z nich wynika natomiast, że matka strony od grudnia 2022 r. jest osobą leżącą, nie chodzi i samodzielnie nie siada. Z tego powodu ma nawracające odleżyny, co wymaga stosowania odpowiednich maści, które skarżąca wmasowuję oraz zapewnienia czynności ruchowych w ciągu całego dnia (a nie tylko rano i wieczorem), celem zapobiegania ich powrotom. Oczywistym przy tym jest, że opieka nad osobą leżąca wiąże się również z wykonywaniem wszystkich czynności higienicznych (mycie, osuszanie, zmiana bielizny i pieluchomajtek), które to czynności skarżąca wykonuje w pełnym ich zakresie. Co więcej, jak wynika z twierdzeń strony, niepełnosprawna przyjmuje leki moczopędne, co wywołuje konieczność częstej zmian pieluch, co dwie, trzy godziny. Oprócz tego skarżąca podaje matce insulinę w zastrzykach 3 razy dziennie oraz inne leki. Oprócz tego wykonuje wszystkie inne czynności wynikające z egzystencji chorego obłożnie człowieka, tj. robi zakupy, przygotowuje posiłki, sprząta i pierze. Wszystkie te czynności zajmują jej praktycznie cały dzień. W zależności od potrzeb (stanu zdrowia matki) skarżąca pozostaje u niej na noc, a gdy wraca do domu na noc pozostaje z nią w stałym kontakcie telefonicznym, będąc do jej dyspozycji. Powyższe prowadzi do oceny, że życie skarżącej jest podporządkowane opiece nad matką, co uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Stopień natężenia oraz ilość obowiązków wobec matki, które musi codziennie wykonywać skarżąca na tyle determinują jej życie, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Dodatkowo w czynnościach tych nikt nie jest w stanie jej pomóc. Jest jedynym dzieckiem niepełnosprawnej, mając pod opieką dodatkowo małoletnią córkę oraz męża, który jest na rencie z uwagi na przebyty wylew krwi do mózgu. Tym samym na podstawie zebranych w sprawie dokumentów nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia matki skarżącej był na tyle dobry, a wykonywane przy niej czynności na tyle zwykłe, by mogła ona przez znaczną część czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby skarżącej, choć w części na podjęcie pracy. Zdaniem sądu, już z uwagi na wiek matki skarżącej jak i charakter schorzeń na jakie cierpi, nie można uznać, aby sprawowana opieka mogła być tak radykalnie skrócona, by skarżąca mogła wygospodarować - jak sugeruje organ odwoławczy - dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej bez uszczerbku dla zapewniania jej jako osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności, należytej opieki. Zdaniem sądu, prawidłowo oceniony materiał dowodowy zgromadzony w sprawie powinien doprowadzić do wniosków odmiennych niż przyjęte przez Kolegium. Ocena zgromadzonych dowodów prowadzi bowiem do ustaleń, że dla zapewnienia codziennego optymalnego funkcjonowania niepełnosprawnej, w kontekście jej stanu zdrowia, rozmiar opieki sprawowanej nad nią przez skarżącą jest na tyle znaczny, że faktycznie uniemożliwia podjęcie jej jakiejkolwiek aktywności zawodowej poza sprawowaną opieką. Stwierdzenie natomiast przez rozstrzygające w sprawie Kolegium, że skarżąca może pogodzić sprawowanie opieki nad matką z aktywnością zawodową jest niczym nieuzasadnioną tezą, oderwaną od zebranego w sprawie materiału dowodowego i do tego sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego. Tym samym organ ten naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę stanowisko sądu wyrażone w niniejszym wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a.