II SA/Lu 504/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 29 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpoznaniu zażalenia A. M. (dalej także: skarżący) na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę położoną w obrębie geodezyjnym [...], Gmina L. (dalej także: Gmina), oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,0300 ha – utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] maja 1995 r., znak: [...], wydanej na wniosek skarżącego, w oparciu o art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), został zatwierdzony projekt podziału działki nr [...] o pow. 0,48 ha, położonej we wsi Ł.. Działkę tę podzielono na 4 odrębne działki oznaczone numerami: [...] o pow. 0,13 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0,03 ha i [...] o pow. 0,24 ha. W decyzji stwierdzono, że zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego wsi Ł., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w L. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., działka nr [...] położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, a projekt podziału tej działki jest zgodny ze wskazanym planem. Aktem notarialnym z dnia [...] października 1997 r. Rep. A Nr [...] skarżący wraz z małżonką – H. M. darowali Gminie działkę nr [...] o pow. 0,03 ha z przeznaczeniem pod drogę osiedlową. Przy akcie okazano uchwałę Gminy z dnia [...] września 1997 r. nr [...] o wyrażeniu zgody na przyjęcie darowizny działki nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący wystąpił do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za powyższą nieruchomość, która została przekazana nieodpłatnie na rzecz Gminy z przeznaczeniem na drogę publiczną. Jednocześnie wyraził on zgodę na przyznanie mu – w trybie art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej także: u.g.n.) – odpowiedniej działki zamiennej. Opisanym wyżej postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, stwierdzając, że skoro Gmina nabyła przedmiotową działkę nr [...] w drodze umowy darowizny, zawartej w formie aktu notarialnego, to postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania nie może zostać wszczęte, z uwagi na brak drogi administracyjnej do dochodzenia roszczenia wnioskodawcy. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł skarżący podnosząc, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślił, że w myśl art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., grunty wydzielone pod budowę drogi z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się prawomocna. Zdaniem skarżącego, taka sytuacja dotyczy jego działki nr [...]. Nie ma zatem uzasadnienia stwierdzenie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, traktujące o cywilnoprawnym charakterze przeniesienia własności na Gminę na podstawie aktu darowizny z dnia [...] października 1997 r., gdyż faktycznie Gmina była w posiadaniu działki nr [...], w wyniku dokonanego podziału. W tych okolicznościach opisana wyżej umowa darowizny, nie wyłącza możliwości ustalenia odszkodowania za przeznaczenie działki pod drogę publiczną. Wojewoda utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, podzielił w całości wyrażone w nim stanowisko. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom strony, powołana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. nie została podjęta w oparciu o art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż przepis ten nie został powołany jako podstawa prawna tej decyzji, jak również żadna z nowopowstałych działek nie została wskazana jako działka przeznaczona pod drogę, przechodząca na własność gminy z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Zdaniem Wojewody, stanowisko to potwierdza fakt zawarcia omawianej umowy darowizny w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1997 r. Stanowi ona umowę cywilnoprawną, a zatem wszelkie roszczenia z nią związane winny być dochodzone na drodze cywilnoprawnej. Nie jest zatem możliwe rozpoznanie wniosku skarżącego w trybie administracyjnym, skutkującym wydaniem decyzji administracyjnej. To zaś oznacza, że jak prawidłowo ocenił organ pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zachodzi wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanka odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, czyli niemożność wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, to jest z powodu cywilnego charakteru sprawy. Skargę do Sądu na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. złożył A. M., wnosząc o jego uchylenie, z uwagi na zarzuty podniesione w odwołaniu od postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Skarga została uwzględniona również z innych przyczyn niż podniesione w skardze, które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 61a § 1 K.p.a. W świetle tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie wskazuje się, że powyższy przepis wprowadza podmiotową i przedmiotową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, jak również daje podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia z uwagi na inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania. Zauważa się, iż przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, zaś przesłanka przedmiotowa pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa rozstrzygana w formie decyzji. Poza wskazanymi przesłankami wyróżnia się także inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, do których można zaliczyć w szczególności przypadek, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją bądź żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie albo gdy zachodzi przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Legalis, nb. 4-8). W ocenie Sądu prawnie wadliwe jest stanowisko organów obu instancji, iż w rozstrzyganej sprawie zachodziły przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, jak wskazano wyżej, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] maja 1995 r., znak: [...], zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] o pow. 0,48 ha, położonej we wsi Ł., będącej współwłasnością skarżącego i jego żony. W wyniku dokonanego podziału powstały 4 odrębne działki ewidencyjne, oznaczone numerami: [...] o pow. 0,13 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0,03 ha i [...] o pow. 0,24 ha. Z mapy projektu podziału, stanowiącej – zgodnie z treścią rozstrzygnięcia tej decyzji – jej integralną cześć, wynika, że działka nr [...] została wydzielona jako droga o szerokości 2,5 m i długości około 300 m, biegnącą wzdłuż południowej granicy działek nr [...], [...] i [...], łączącą drogę publiczną oznaczoną jako "z L. szosa do L." z drogą o szerokości 3,5 m. Ponadto w opisanej decyzji stwierdzono, że zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego wsi Ł., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w L. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., działka nr [...] położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, a projekt podziału tej działki jest zgodny ze wskazanym planem. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, a także zapisy decyzji podziałowej, nie budzi wątpliwości, co nie było kwestionowane w sprawie, że wskutek dokonanego omawianą decyzją podziału nieruchomości, powstały trzy działki budowlane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (nr [...], nr [...] i nr [...]) oraz jedna działka, będąca drogą służącą prawidłowemu wykorzystaniu tychże działek, to jest zapewnieniu tym działkom wymaganego przez przepisy prawa dostępu do drogi publicznej (nr [...]). Poza sporem jest również, na co wskazał organ odwoławczy, że powołana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. nie została podjęta w oparciu o art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z decyzji tej bowiem nie wynika, by działka nr [...], przeznaczona pod drogę, przejść miała na własność gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Niewątpliwe jest zatem, że w wyniku podjęcia wskazanej decyzji administracyjnej orzekającej władczo o podziale nieruchomości, doszło do przeznaczenia działki nr [...], stanowiącej współwłasność skarżącego i jego żony, pod drogę, pomimo braku odjęcia własności tej działki. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organów administracji orzekających w sprawie, w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", to jest z uwagi na cywilny charakter sprawy. Stwierdzić należy, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewiduje podstawę do wydania przez właściwego starostę odrębnej decyzji o odszkodowaniu wówczas, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W tych okolicznościach sprawy podkreślenia wymaga, że pozbawienie prawa do nieruchomości, uzasadniające przyznanie odszkodowania na podstawie omawianego przepisu, nie może być utożsamiane wyłącznie z utratą tytułu prawnego przez dotychczasowego właściciela i jego przejściem na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego w związku z realizacją celu publicznego. Wskazać trzeba, że dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, trzeba powołać nie tylko art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ale także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1 ze zm.), który wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r., w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05), dokonując wykładni przepisu art. 1 Protokołu Nr 1, stwierdził, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1. Trybunał wyjaśnił przy tym, że pojęcia "wywłaszczenie" nie można rozumieć jedynie w sensie formalnym (legalnym – uregulowanym w ustawie). Funkcjonuje ono bowiem również w sensie faktycznym i oznacza takie działania organów administracyjnych lub legislacyjnych, w których następuje faktyczne ograniczenie dysponowania nieruchomością przez prywatnego właściciela na rzecz władzy publicznej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w rozpoznawanej sprawie – na skutek wydania decyzji podziałowej z dnia [...] maja 1995 r. – doszło do takiego faktycznego pozbawienia prawa do nieruchomości. We wskazanym wyżej orzeczeniu Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił bowiem, że działania władzy publicznej polegające na pozbawieniu posiadania i korzystania z nieruchomości, które w praktyce znacząco ograniczają możliwość efektywnego czerpania przez właściciela korzyści z przysługującego mu prawa, powodują naruszenie prawa do poszanowania własności, a więc normy art. 1 Protokołu Nr 1 stanowiącej, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, oraz, że nikt nie może być pozbawiony swej własności chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Na wynik sprawy nie może mieć natomiast wpływu fakt późniejszego zawarcia przez skarżącego i jego żonę oraz przez Gminę umowy darowizny opisanej działki nr [...], w wyniku której nieruchomość ta przeszła nieodpłatnie na własność gminy z przeznaczeniem pod drogę osiedlową. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Obowiązkiem organów będzie zatem merytoryczne rozstrzygnięcie opisanego na wstępie wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania za powyższą nieruchomość. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w związku z art. 200 P.p.s.a.