II SA/Lu 505/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] odmawiającą przyznania T. W. pomocy w formie usług opiekuńczych z uwagi na brak współdziałania wnioskodawczyni z pracownikami Ośrodka. Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przepis ten oznacza, że pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Przez współdziałanie należy natomiast rozumieć gotowość podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych jego propozycji, pomagających przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekucja od beneficjenta pomocy obowiązku współdziałania jest istotna z tego powodu, że pomoc ta nie może ograniczać się jedynie do prostego rozdawnictwa świadczeń, a bierna lub roszczeniowa postawa podmiotu ubiegającego się o pomoc może spowodować odmowę przyznania świadczenia w oparciu o art. 11 ust.2 ustawy. Według organu postawa wnioskodawczyni świadczy o tym, że nie podjęła jakichkolwiek kroków prowadzących do poprawy swojej trudnej sytuacji życiowej. Nie powinna mieć miejsca sytuacja, w której osoba wnioskująca o udzielenie pomocy nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia jej sytuacji faktycznej. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni, mimo prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie podjęła żadnych kroków w celu umożliwienia jego przeprowadzenia. Organ wyjaśnił, że po złożeniu wniosku o pomoc w dniu 7 lutego 2013r. wywiad usiłowano przeprowadzić w dniach 7 i 20 lutego 2013r., jednak nikt nie otworzył drzwi. Ponieważ nie uprzedzano o tej czynności, pismem z dnia 21 lutego 2013r., doręczonym 22 lutego 2013r., zawiadomiono T. W. o terminie wywiadu w dniu 28 lutego 2013r., w godzinach 9-10. W tym dniu brama na posesję była jednak zamknięta. Organ zaznaczył, że mimo składania wniosków o przyznanie pomocy w styczniu i lutym 2013r. ostatni wywiad udało się przeprowadzić 20 grudnia 2012r. Organ zaznaczył, że decyzją z dnia [...] wnioskodawczyni przyznano specjalny zasiłek celowy w formie niepieniężnej w kwocie 300 złotych na zakup węgla. Również w opinii Kolegium przedstawione wyżej okoliczności przemawiają za uznaniem, że wnioskodawczyni nie współpracuje z pracownikiem socjalnym przez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, który jest konieczną czynnością dowodową, bez którego udzielenie pomocy nie jest możliwe. Wobec tego decyzją z dnia [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. W. wskazała : " K. A., Z. C. – art. 24 § 1 KPA ( pkt.5 ), § 3 KPA!, L. H., W. E. GOPS – art. 24 § 1 KPA ( pkt.5 ), § 3 KPA!Zwracam uwage na Art. 145 § 1 p 1b PPSA", "art. 10 § 1 KPA – brak udziału w I instancji (nie pouczono)! Rozmowa, inny kontakt np. pisemny z L. H., W. E. z GOPS N. nie ma sensu w sprawie świadczeń ( obligatoryjne ) - wrogie od lat! Skompromitowane !" . W piśmie z dnia 18 lutego 2014r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że kwestia aktualizacji wywiadu wynika z negatywnego nastawienia emocjonalnego obu stron postępowania. Skarżąca odmawia współpracy powołując się na niechęć i fałszowanie wywiadów przez pracowników socjalnych OPS N. Nie wyraziła także zgody na obecność funkcjonariuszy Policji podczas przeprowadzenia wywiadu, uważając ją za zbędną, a nadto mogącą wywołać niekorzystne skutki dla zdrowia jej męża. Pełnomocnik zwrócił uwagę na negatywne nastawienie wobec skarżącej organu typując do rozpoznawania jej wniosków te same osoby. Zaznaczył, że obowiązek współpracy powinien być traktowany jako zmierzający w ściśle określonym kierunku – rozwiązania trudnej sytuacji życiowej, tymczasem ta jest niezmienna i trudno sobie wyobrazić, jakie działania organów pomocy społecznej miałyby ją zmienić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarte w zaskarżonej decyzji spostrzeżenie o konieczności współdziałania beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej z organami administracji, dysponującymi środkami przeznaczonymi na tego rodzaju pomoc jest oczywiście uzasadnione. Art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 182 ze zmianami ) wprost nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten wyraża określona w art. 3 ust. 1 ustawy zasada subsydiarności, stosownie do której pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Dobitnym wyrazem znaczenia, jakie nadaje się wspomnianej zasadzie jest art. 11 ust. 2 ustawy, według którego brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu powołanego przepisu jest odmowa lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Jasne jest bowiem, że w takim przypadku organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, od której zależy przecież zarówno rozmiar jak i forma udzielanej pomocy o czym stanowi art. 3 ust.3 ustawy. Art. 106 ust. 4 ustawy wprost ustanawia wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.) wynika natomiast, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza art. 107 ust. 4a ustawy jednoznacznie stanowiąc, że nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Słuszne jest zatem wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie stosownie do którego utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia ( wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. I OSK 60/11, 15 kwietnia 2010r. I OSK 1753/09, 19 marca 2009r. I OSK 561/08, 30 listopada 2009r. I OSK 634/09, 23 września 2008r. I OSK 1765/07 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Pomijając już całkowicie niezrozumiałe stwierdzenie zawarte w odwołaniu o dożywotnim zakazie wstępu pracowników socjalnych na posesję skarżącej, co w praktyce uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu, a w efekcie udzielenie pomocy, to nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której to osoba ubiegająca się o pomoc z zasobów pomocy społecznej ma decydować nie tylko o jego terminie i zakresie, ale także o pracownikach socjalnych, które mają wywiad przeprowadzić. Równie niezrozumiałe są wywody pełnomocnika skarżącej, jakoby za odmową współpracy miałoby przemawiać fałszowanie przez pracowników socjalnych wywiadów rodzinnych. Twierdzenia te są całkowicie gołosłowne, nie mające żadnego odzwierciedlenia w materiałach sprawy. Oczywiste jest natomiast, że organ udzielający pomocy powinien dysponować bieżącą wiedzą o stanie osoby ubiegającej się o pomoc, zwłaszcza, gdy chodzi o pomoc w postaci usług opiekuńczych. Jeśli zważyć, że organ decyduje nie tylko o ich zakresie, ale również o rozmiarze, ustalenie stanu zdrowia skarżącej jest sprawą kluczową. Akta niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że pracownicy socjalni bezskutecznie usiłowali sporządzić wywiad środowiskowy w dniach 7 lutego, 20 lutego i 28 lutego 2013r. przy czym zawiadomienie o terminie wyznaczonym na dzień 28 lutego skarżąca odebrała 22 lutego 2013r. Miała zatem wystarczająco dużo czasu na powiadomienie pracowników o obiektywnych okolicznościach wykluczających sporządzenie wywiadu we wskazanym terminie. Akta sprawy nie zawierają jednak jakichkolwiek informacji, pochodzących od skarżącej, które wskazywałyby na przeszkody uniemożliwiające jego przeprowadzenie. Zauważyć również trzeba, że skarżąca nigdy nawet nie wskazała jakiejkolwiek dogodnej dla niej daty, w jakiej wywiad można byłoby wykonać. W tej sytuacji przekonanie organu o braku współdziałania ze strony skarżącej znajduje uzasadnione podstawy. Wbrew oczekiwaniom skarżącej nie ma też żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powołaniem się na naruszenie przez organ I instancji art.10 kpa. Sąd nie kwestionuje, że w toku postępowania administracyjnego Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przepis ten naruszył, wbrew bowiem opisanemu w nim wymogowi nie stworzył stronie warunków czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić jednak należy, że samo powoływanie przez skarżącą na tego rodzaju uchybienie procesowe nie może wywierać skutku w postaci uznania, iż decyzja wydana w pierwszej instancji została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tle tego przepisu ukształtował się pogląd, według którego, aby zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. odniósł zamierzony skutek, strona zobowiązana jest wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 opubl. w CBOSA). Skarżąca zobligowana była zatem wykazać, że pozbawienie jej uprawienia wynikającego z powołanego przepisu, skutkowało niewyjaśnieniem i nieuwzględnieniem przez organ I instancji istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Ze skargi wynika, że skarżąca naruszenia art.10 kpa upatruje jedynie w samej okoliczności braku pouczenia o jakim w nim mowa, brak jest natomiast informacji w aktach sprawy, aby wnosiła o przeprowadzenie jakichkolwiek czynności procesowych. Dla naruszenia art.10 kpa nie wystarczy, jak już wyjaśniono, samo stwierdzenie, że naruszenie miało miejsce, trzeba jeszcze wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Skarżąca jednak takiego związku nie wywiodła. Podstaw do uchylenia decyzji nie daje również art. 145 § 1 pkt.1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego sąd uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub części jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Ze skargi sądzić należy, że zarzut ten jest związany z rozpoznawaniem sprawy przez osoby podlegające zdaniem skarżącej wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt.5 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt. 3 kpa z czym nie można się zgodzić. Według powołanego przepisu pracownik administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jest oczywiste, że w sprawie przesłanka ta nie żadnego zastosowania, a powoływany przez skarżącą zarzut jest całkowicie pozbawiony jakichkolwiek podstaw. Wskazywanie na "L., W. ( ) wielokrotność kasacji "Decyzji " z ich udziałem i obu, bez Profesjonalizmu "Socjalnych" w GOPS N." w żadnym razie nie mieści się w ramach powołanej przesłanki. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461 ).