II SA/Lu 506/18

19 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., znak: [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia T. D. (dalej: uczestnik) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. (dalej także: organ pierwszej instancji) z [...] marca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie wstrzymania prowadzonych przez J. D. (dalej także: skarżący) robót budowlanych związanych z budową budynku pieczarkarni na działkach nr ewid.[...] i [...] w miejscowości K., gmina B. P., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz projekcie budowlanym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji, podczas dokonanych [...] marca 2017 r., czynności kontrolnych oraz przeprowadzonych [...] maja 2017 r. oględzin, ustalił, że skarżący buduje budynek pieczarkarni na działkach nr ewid.[...] i [...] w miejscowości K., w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., znak: [...] Organ ustalił, że skarżący nie występował z wnioskiem o zmianę warunków pozwolenia na budowę, a mimo to w trakcie realizacji inwestycji dopuścił się odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, które polegały na: - zmianie wymiarów głównej bryły budynku z 22,20 m x 16,00 m na 22,30 m x 15,90 m; - zmianie wymiarów dobudówki z 4,24 m x 5,72 m na 4,58 m x 6,00 m; - zmianie układu ścian wewnętrznych w dobudówce; - wybudowaniu komina przy ścianie dobudówki z cegły na fundamencie betonowym o wymiarach 64 x 64 cm, który został ocieplony styropianem o grubości 5 cm; - niewykonaniu ścian wysuniętych według projektu o 50 cm od strony granicy z sąsiednią działką; - ściankę szczytową w granicy wykonano o grubości 12 cm zamiast 24 cm. Organ pierwszej instancji stwierdził dodatkowo, że budynek znajduje się w stanie wykończeniowym. Organ odwoławczy podzielił pogląd zaprezentowany przez organ pierwszej instancji, że dokonane przez skarżącego odstępstwa dotyczące: zmiany wymiarów dobudówki, wybudowaniu komina przy ścianie dobudówki, niewykonaniu ścian wysuniętych o 50 cm od strony granicy z sąsiednią działką oraz wykonaniu ściany szczytowej o innej grubości należało uznać jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej także: ustawa). Odstąpienia te dotyczyły zakresu projektu zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy) oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy). Pozostałe odstępstwa zostały zakwalifikowane jako nieistotne (zmiana układu ścian wewnętrznych w dobudówce) oraz jako dopuszczalne na podstawie art. 36a ust. 5a pkt 1 ustawy, z uwagi na nieprzekroczenie wartości odstępstwa 2% w wymiarach obiektu (zmiana wymiarów głównej bryły budynku). Zdaniem WINB, mając na względzie to, że skarżący nie uzyskał wymaganej przepisami decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 36a ust. 1 ustawy) organ pierwszej instancji zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie trybu naprawczego określonego w przepisach art. 50-51 ustawy. W sytuacji zatem, gdy organ pierwszej instancji w trakcie oględzin stwierdził, że budynek znajduje się w stanie wykończeniowym oraz wobec wykazanego dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, należało wstrzymać roboty budowlane związane z budową omawianego budynku pieczarkarni. Odnosząc się do zarzutów uczestnika podniesionych w zażaleniu, organ drugiej instancji podkreślił, że pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem prowadzonego postępowania jest budynek pieczarkarni, zaś wykonanie wspomnianych w zażaleniu robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Kwestia rozwiązania sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku pieczarkarni z uwzględnieniem istniejącego utwardzenia przy wskazanym obiekcie od strony działki sąsiedniej oraz ukształtowania terenu w taki sposób, aby nie były odprowadzane wody opadowe na sąsiednie tereny, co jest niezgodne z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), jak też usytuowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku zwróconej w stronę działki nr ewid.[...] winna być zawarta w projekcie budowlanym. Dlatego też, jak wskazał organ drugiej instancji, w przypadku zaistnienia w trakcie realizacji inwestycji niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi sporządzony projekt budowlany zamienny winien uwzględniać ujawnione naruszenia poprzez wskazanie koniecznych do wykonania robót budowlanych doprowadzających obiekt do zgodności z prawem. Organ podniósł także, iż w trakcie dokonanych czynności kontrolnych [...] marca 2017 r. oraz podczas oględzin [...] maja 2017 r. nie ujawniono, aby hale w spornym obiekcie były użytkowane. W skardze do Sądu na powyższe postanowienie organu odwoławczego skarżący zarzucił, że organy oceniając odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego bezzasadnie dokonały "podziału zaprojektowanego budynku pieczarkarni na część główną i dobudówkę". Zarzucił, że wbrew twierdzeniom organów, ściana szczytowa w granicy działki ma grubość 24 cm, co jest zgodne z projektem budowlanym. Podkreślił, że zarzut niewykonania ścian wysuniętych według projektu o 50 cm od strony granicy z sąsiednią działką jest niezasadny, albowiem powinien być skierowany do kierownika budowy, a nie do skarżącego – jako inwestora, który nie posiada specjalistycznej wiedzy z zakresu budownictwa. Wskazał, że wbrew stanowisku uczestnika, w budynku od strony działki uczestnika nie ma okien, wykonane drzwi znajdują się w zgodnej z przepisami odległości 4,20 m od granicy działki, zaś utwardzenie powierzchni gruntu przy opisanym budynku wykonano w taki sposób, że wody opadowe są odprowadzane na nieruchomość skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej także: p.p.s.a.), który zobowiązuje Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Skarga ta została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2). W myśl art. 36a ust. 5 ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b. Zarazem zgodnie z ust. 5a art. 36a ustawy, nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 36a ust. 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowane, że skarżący nie ubiegał się o wydanie wspomnianej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przedmiotem sporu jest zaś, czy skarżący dopuścił się istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz ewentualnie innych aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy. Kontrola ta obejmuje zwłaszcza sprawdzenie, czy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, to jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zbadanie, czy ocena tego materiału dowodowego, dokonana przez organy administracji, mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego uchyliły się od wnikliwego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w konsekwencji tych uchybień nie rozpoznały istoty sprawy. Podkreślenia wymaga przede wszystkim, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji, nie było podstaw do dokonywania oceny istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego tym pozwoleniem projektu budowlanego odrębnie w odniesieniu do tzw. "bryły głównej" budynku przedmiotowej pieczarkarni oraz "dobudówki". Zauważyć należy, że w świetle zapisów projektu budowlanego, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę, zakończonej decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., znak: [...] (dołączonych z urzędu przez Sąd do akt sprawy), skarżącemu udzielono pozwolenia na budowę budynku pieczarkarni oraz szczelnego osadnika na ścieki. Z analizy treści tego projektu oraz samej decyzji o pozwoleniu na budowę wynika jednoznacznie, że opisany budynek pieczarkarni zaprojektowany został jako całość architektoniczno-budowlana powiązana jedynie funkcjonalnie ze szczelnym osadnikiem na ścieki. Nie było więc żadnych podstaw, by w celu stwierdzenia, czy skarżący dopuścił się odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, oceniać oddzielnie roboty budowlane wykonane przy budowie tzw. "bryły głównej" budynku oraz "przybudówki". Zasadnie zatem zarzucił skarżący, że takie działanie organów nadzoru budowlanego było zupełnie niezrozumiałe. Uszło zaś uwadze organów obu instancji, że wskutek takiego działania, wymiary odrębnie ocenianej "przybudówki" przekraczają wskazaną w art. 36a ust. 5a pkt 1 ustawy Prawo budowlane wielkość dopuszczalną, podczas gdy mając na uwadze wymiary całego budynku pieczarkarni odstąpienie, którego dopuścił się skarżący w zakresie szerokości i długości obiektu, określonych w projekcie budowlanym, mieści się w dopuszczonych w tym przepisie granicach, na co zasadnie wskazano w skardze. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że co najmniej przedwczesne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego co do tego, iż ściankę szczytową w granicy wykonano o grubości 12 cm, zamiast 24 cm. Zdaniem Sądu, zawarte w protokole oględzin z [...] maja 2017 r. stwierdzenie tego odstąpienia nie zostało należycie uwiarygodnione. Załączone do protokołu fotografie nie zostały opisane w jakikolwiek sposób, a ponadto – nawet zakładając, że dotyczą one budynku przedmiotowej pieczarkarni – nie wynika z nich, jaka jest grubość ściany szczytowej. Brak jest przy tym innych dowodów, dokumentujących w szczególności pomiar zewnętrznych oraz wewnętrznych wymiarów obiektu, w celu stwierdzenia rzeczywistej wielkości tego parametru zabudowy. Wobec tych uchybień, nie było możliwe zweryfikowanie przez Sąd prawdziwości twierdzeń skarżącego, zawartych w skardze, że stanowisko organów w powyższym zakresie jest niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż "ściana ma grubość 24 cm. Nikt przy zdrowych zmysłach nie budowałby ściany 12 cm grubości, która jest długa około 27 m i ma wysokość około 3 m" (k. 4 akt sąd.). Z tych samych powodów, to jest z uwagi na wadliwość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pozostają nadal istotne wątpliwości, czy skarżący nie wykonał ścian wysuniętych według projektu o 50 cm od strony granicy z sąsiednią działką oraz dotyczące wybudowania komina przy ścianie dobudówki. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do przywołanych wyżej przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek podejmowania z urzędu bądź na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny dowodów na podstawie całego zebranego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że organy administracji naruszyły wskazane reguły postępowania. Ponownie należy bowiem podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji nie znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego nie sposób było uznać ten materiał za wystarczający do podjęcia prawidłowego i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych związanych z budową omawianego budynku pieczarkarni. W tym miejscu należy jednak wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie można przyjąć, że skoro skarżący nie posiada specjalistycznej wiedzy z zakresu budownictwa, to za ewentualne odstąpienia od pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego tym pozwoleniem projektu budowlanego odpowiedzialność ponosić może jedynie kierownik budowy, który legitymuje się takimi uprawnieniami. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane nie ulega bowiem wątpliwości, że to inwestor, a nie kierownik budowy jest podmiotem, do którego adresowane winno być rozstrzygnięcie, wydane w trybie art. 50 tej ustawy. Natomiast kwestia ewentualnej odpowiedzialności kierownika budowy względem inwestora za uchybienia powstałe w trakcie realizacji inwestycji nie jest regulowana tymi przepisami, a zatem nie ma znaczenia dla wyniku rozstrzyganej sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji. Z uwagi na uchybienia, jakich dopuściły się organy obu instancji przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej oraz zarzutów podnoszonych przez uczestnika postępowania. Sprawa wymaga bowiem ponownego rozstrzygnięcia w jej całokształcie, a dopiero wnikliwe i wszechstronne ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli w przyszłości na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organów będzie również odniesienie się do całości argumentacji skarżącego, podnoszonej w toku postępowania. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.