II SA/Lu 507/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2025 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz K. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2025 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia K. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia 25 kwietnia 2025 r. znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia 24 sierpnia 2021 r., znak: [...], nakazującą inwestorce L. P., zam. [...] [...], [...] rozbiórkę całości budynku rekreacji indywidualnej - domu letniskowego o wymiarach 530 cm x 780 cm, na działce nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] gm. T., umorzył postępowanie zażaleniowe. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco: L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia 24 sierpnia 2021 r., mak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r. poz. 471) nakazującą L. P. rozbiórkę całości budynku rekreacji indywidualnej - domu letniskowego o wymiarach 530 x 780 cm, na działce nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] gm. T.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, prawomocnym wyrokiem z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt: II SA/Lu 55/22, oddalił skargę L. P. na ww. decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 października 2021 r., znak: [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt: II OSK [...], oddalił skargę kasacyjną L. P. od ww. wyroku WSA w Lublinie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt: II OSK 1713/22, oddalił wniosek L. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji LWINB z dnia 13 października 2021 r., znak: [...] W dniu 15 kwietnia 2025 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. P. wpłynął wniosek K. W. o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia 24 sierpnia 2021 r., znak: [...], w przedmiocie rozbiórki domu letniskowego o wymiarach 530 cm x 780 cm na działce nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym K. . Wnioskodawczyni wskazała, iż jest użytkownikiem ww. budynku. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2025 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P., działając na podstawie art. 149 3 k.p.a., w związku z art. 145 1 pkt 4 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K. W. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia 24 sierpnia 2021 r., znak: [...], nakazującą inwestorce L. P., zam. K. [...], [...] rozbiórkę całości budynku rekreacji indywidualnej - domu letniskowego o wymiarach 530 cm x 780 cm, na działce nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym K., gm. T.. Organ wyjaśnił, iż - K. W. nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdyż nie jest inwestorem, właścicielem, zarządcą, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki lub działek sąsiednich. W wyniku zażalenia wniesionego przez K. W. w sprawie orzekał Inspektor Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 13 czerwca 2025 r., znak: [...] umorzył postępowanie zażaleniowe. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznego rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia dopiero po dokonaniu oceny czy zażalenie zostało wniesione przez uprawniony podmiot. Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w sferze prawa administracyjnego oznacza, że istnieje norma materialno-prawna, która kształtuje sytuację prawną jednostki w zakresie ustalonym przez jej treść. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Stroną postępowania może być tylko podmiot, który żąda postępowania ze względu na swój interes prawny. Podstawę takiego interesu może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., o sygn. akt IV SA/Wa 907/07). W postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. Od interesu prawnego należy zaś odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. A. Matan {w:} G. Laszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, TOM U Warszawa 2007, s. 266). Ze zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w szczególności z wypisu z rejestru gruntów (k. 124 akt I instancji) nie wynika, aby K. W. była właścicielką lub współwłaścicielką przedmiotowej działki o nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym K., gm. T., lub działki sąsiedniej. Wobec powyższego K. W., w przedmiotowej sprawie może ewentualnie posiadać wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu rozstrzygnięć wydawanych w odniesieniu do przedmiotowego budynku, albowiem brak jest normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby jej przyznać przymiot strony. Jeżeli w wyniku rozpoznania zażalenia organ stwierdzi, że składający zażalenie nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. art. 144 k.p.a. (zob. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. o sygn. akt OPS 16/98, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 października 2021 r. o sygn. akt II SA/Kr 747/21). Postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone przez K. W. (dalej także jako: "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie podczas gdy stroną postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek bowiem w takich postępowaniach nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 PrBud, który to przepis jako lex specjalis w stosunku do 28 KPA musi być wykładany wyłącznie w sprawach o wydanie pozwolenia, - naruszenie art. 28 KPA poprzez nieprzyznanie statusu strony jako posiadacza nieruchomości [...], - naruszenie przez organ I i II instancji naruszyły normy art. 7, 77, § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy co skutkowało błędnym uznaniem, iż wnioskodawczyni K. W. nie posiada interesu prawnego we wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych, niż przywołane w jej zarzutach. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego uchylenie, gdyż przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, którym umorzone postępowanie zażaleniowe wszczęte na skutek zażalenia K. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia 25 kwietnia 2025 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego. Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowił przepis art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. - dalej jako "p.b.") są chybione z tego podstawowego względu, że organy kwestii posiadania przez skarżącą interesu prawnego nie oceniały przez pryzmat art. 28 ust. 2 p.b., lecz art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady zgodzić należy się z organem odwoławczym, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. ma charakter materialny, wynikający z norm prawa materialnego. Skarżąca w sprawie nie wykazała, by posiadała tak rozumiany interes wynikający z norm prawa materialnego, w szczególności bowiem nie wykazała, by w dacie wydawania decyzji rozbiórkowej przysługiwała jej własność lub inne prawo rzeczowe do obiektu budowlanego, objętego nakazem rozbiórki. Powoływanie się przez skarżąca na sam fakt użytkowania budynku może świadczyć najwyżej o posiadaniu przez skarżąca interesu faktycznego, a nie prawnego. Trafnie więc w takich okolicznościach organ I instancji odmówił K. W. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia 24 sierpnia 2021 r., znak: [...], nakazującą inwestorce L. P., rozbiórkę całości budynku rekreacji indywidualnej - domu letniskowego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym K., gm. T.. Wadliwie natomiast w takiej sytuacji organ II instancji wydał rozstrzygnięcie formalne o umorzeniu postępowania zażaleniowego, zamiast merytorycznie rozpoznać zażalenie wniesione przez skarżącą. Generalnie, jak już wskazano, pojęcie "strony" z art. 28 k.p.a. jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny ma charakter obiektywny i jego źródła należy upatrywać w przepisach prawa materialnego, ale niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego. Prawo do zaskarżenia orzeczenia ma więc również osoba nie mająca obiektywnie interesu prawnego do udziału w postępowaniu, jeżeli była adresatem rozstrzygnięcia organu I instancji. Już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2050/10 wskazano, że osoba którą w decyzji administracyjnej wskazano jako stronę, choćby nią de facto nie była, ma prawo wnieść ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego. Podobnie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 1337/06 wyjaśniono, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną (podatkową) jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym (podatkowym), jak i niemający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej (podatkowej). Oczywiście oceny zawarte w tych orzeczeniach dotyczą interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jednak mają one walor na tyle uniwersalny, że odnieść należy je także do zagadnienia posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu orzeczenia organu administracji. K. W. wniosła w dniu 15 kwietnia 2025 r. wniosek o wznowienia postępowania we własnym imieniu. W zakresie tego wniosku działała więc ona we własnym imieniu i interesie. To w stosunku do tego żądania organ I instancji odmówił wznowienia postępowania, co oznacza, że adresatem tego postanowienia była K. W.. W konsekwencji też interes prawny K. W., wnoszącej zażalenie do organu odwoławczego, miał charakter procesowy i przejawiał się w tym, że działała ona bezpośrednio we własnym imieniu, występującym z własnym roszczeniem o zwolnienie z nałożonego obowiązku. Organ II instancji powinien więc rozpoznać to zażalenie w sposób merytoryczny. Czym innym przy tym pozostaje kwestia posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu orzeczenia, którego się jest adresatem, a czym innym ewentualna merytoryczna zasadność wniesionego środka odwoławczego. Przywoływane przez organ odwoławczy orzeczenia wskazujące na konieczność wydania postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego miałyby zastosowania w innej sytuacji, a mianowicie wtedy, gdyby osoba nie posiadająca interesu prawnego do udziału w postępowaniu usiłowała zaskarżyć wydane w sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące innego podmiotu. Z taka sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie albowiem to skarżąca była adresatem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, które wprost rozstrzygało o jej własnym żądaniu. Dokonując odmiennej oceny powyższych kwestii organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., błędnie umarzając postępowanie zażaleniowe. Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem II instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie merytoryczne rozpatrzenie wniesionego zażalenia z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.