II SA/Lu 508/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. /Sygn. akt II SA/Lu 508/10 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. po rozpoznaniu odwołania Z. P. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Ł. z dnia ... odmawiającą przyznania Z. P. specjalnego zasiłku celowego. Jak wynika z akt sprawy, Z. P. wnioskiem z dnia 26 listopada 2009r. zwrócił się o przyznanie w miesiącu grudniu 2009r. zasiłku celowego na pokrycie kosztów węgla (0,58 t) na zimę zgodnie z rachunkiem zakupu z dnia 23 listopada 2009r. Wskazał, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji bytowej, ponieważ z powodu licznych schorzeń, a przede wszystkim choroby psychicznej, jest inwalidą II grupy i nie pracuje, a utrzymuje się wyłącznie z renty w wysokości 591,34 zł oraz z zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł (październik). Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i mieszkanie, które ogrzewa węglem i drzewem. Wyjaśnił, że ze względu na długą zimę zmuszony był dokupić węgiel za częściowo pożyczone pieniądze, które musi oddać, a częściowo za pieniądze przeznaczone na energię elektryczną za X, XI, XII - w łącznej wysokości 501,04 zł. Rozpoznając wniosek organ I instancji ustalił, że wnioskodawca jest całkowicie trwale niezdolny do pracy, a więc spełnia przesłankę niedochodową do przyznania pomocy społecznej określoną w art. 7 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, jednakże jego dochód, ustalony w oparciu o art. 8 ust. 1 - wynosi 746,34 zł (świadczenie rentowe, zasiłek pielęgnacyjny i dochód z użytków rolnych) i jest wyższy od kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Organ uznał jednocześnie, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie Z. P. specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu kwoty tego zasiłku na podstawie art. 41 ustawy, bowiem jego sytuacja życiowa nie zmieniła się: nadal pobiera on rentę z ZUS-u, nie pracuje, systematycznie leczy się, a wskazane przez niego wydatki na leki w lutym 2010r. wyniosły 100zł. Prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, choć mieszka w jednym budynku (który w 1/5 części jest jego własnością) wraz z 85 - letnią, wymagającą opieki matką oraz z rodzeństwem. Zajmuje w nim jedno pomieszczenie o pow. 25 m2, przy czym wszystkie pomieszczenia mają odrębne źródła ogrzewania. Do budynku doprowadzona jest bieżąca woda, podgrzewana bojlerem elektrycznym, opłaty za prąd i telefon stacjonarny ponoszą wszyscy solidarnie, zaś za wodę przeważnie płaci matka. Z. P. jest ponadto współwłaścicielem użytków rolnych o pow. 0,0773 ha, które w części stanowią sad owocowy oraz nieruchomości gruntowej o powierzchni 1,041 ha. W ocenie organu, okoliczności te świadczą, że sytuacja bytowa wnioskodawcy jest stabilna, a posiadane przez niego środki pieniężne pozwalają mu na zabezpieczenie podstawowych potrzeb. Jednocześnie organ wskazał na własne ograniczone możliwości finansowe i na konieczność zaspokajania potrzeb także innych podopiecznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. podzieliło ustalenia i stanowisko organu I instancji, iż Z. P. nie spełnia przesłanek do przyznania mu zasiłku celowego, zwłaszcza, że decyzją ZUS z dnia 5 marca 2010r. zwaloryzowano jego rentę do kwoty 616,72 zł, a więc jego dochody wzrosły o 25,38 zł. Podczas aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji ustalono, że Z. P. razem z matką po połowie zapłacili rachunek za prąd w wysokości 178,67zł oraz za telefon stacjonarny 98,85zł, a ponadto wnioskodawca wydał 65zł na ubezpieczenie w PZU, kartę telefoniczną 25zł i 100zł na odśnieżanie dachu oraz średnio 53, 13 zł miesięcznie (w okresie od stycznia do kwietnia 2010r.) na leki i na zakup obiadów u sióstr Nazaretanek w lutym - 180zł, w kwietniu - 186zł. Kolegium wyliczyło, że przeciętne wydatki Z. P. w lutym 2010r. wyniosły 508,76zł i uznało, że mieszczą się one w jego budżecie domowym. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że wysokie rachunki za prąd wynikają z faktu, że pomimo iż woda do mycia ogrzewana jest przez matkę bojlerem elektrycznym, wnioskodawca korzysta dodatkowo z grzałki elektrycznej, a w sezonie grzewczym dogrzewa mieszkanie piecykiem, choć ma własną kuchnię węglową w swoim pomieszczeniu. W konsekwencji Kolegium doszło do wniosku, że podstawy egzystencji wnioskodawcy nie są zagrożone, a jego sytuacja życiowa nie charakteryzuje się żadnymi szczególnymi cechami w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej - nie ma na bowiem na utrzymaniu żadnych osób, za to posiada własne stałe i regularne dochody, z których ma możliwość wygospodarowania środków na inne niezbędne potrzeby, ma też własny majątek w postaci udziału w nieruchomości i majątek ten może być źródłem jego dochodu poprzez oddanie jej w dzierżawę, ustanowienie najmu, czy sprzedaż, co nie spowodowałoby dla niego żadnego uszczerbku. Kolegium wskazało również, że wnioskodawca dokonuje nieracjonalnych wyborów, takich jak niezasadne dogrzewanie pokoju piecykiem elektrycznym, podczas gdy ma on kuchnię węglową czy zakup telefonu komórkowego w styczniu 2010r., podczas gdy posiada telefon stacjonarny. Poza tym, w ocenie Kolegium, brak środków na opał nie jest potrzebą pilną, lecz - z uwagi na to, że niejednokrotnie stanowiła ona podstawę przyznania mu zasiłku celowego – należy ją uznać za potrzebę powtarzalną, a nie jednorazową potrzebę bytową, o której stanowi art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, wnioskodawca powinien przewidywać konieczność jej zaspokojenia i podejmować czynności zapobiegające powstawaniu takich potrzeb w przyszłości. Kolegium wskazało również, że w swoich decyzjach wielokrotnie zwracało wnioskodawcy uwagę o prawo ubiegania się o dodatek mieszkaniowy, mimo to nie wystąpił on do tej pory z formalnym wnioskiem o wydanie decyzji w tej sprawie. Okoliczność ta - z punktu widzenia art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - świadczy o niewykorzystaniu przez niego wszystkich możliwości w celu poprawy swojego położenia, ale też wskazuje na brak współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ustawy). Samo przeświadczenie skarżącego, że nie przysługuje mu dodatek mieszkaniowy w sytuacji, bez uzyskania konkretnej decyzji administracyjnej jest w ocenie Kolegium przejawem niedbalstwa ze strony wnioskodawcy. Kolegium stwierdziło w konsekwencji, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa, w tym swobodnego uznania administracyjnego, tym bardziej, że – jak wynika z ostatniego wywiadu środowiskowego z dnia 8 kwietnia 2010r. - pomocy rzeczowej skarżący nie potrzebuje. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uzupełnioną następnie pismami procesowymi, złożył Z. P., ogólnie kwestionując decyzje organów obu instancji i zarzucając organom niesprawiedliwe i nieuzasadnione działania. Podkreślił, że wielokrotnie pytał w Urzędzie Miejskim o dodatek mieszkaniowy, ale wobec jednoznacznych negatywnych odpowiedzi nie widział potrzeby formalnego ubiegania się o taki dodatek. Wskazał, że zakupił telefon komórkowy (za najniższą z możliwych cenę), ponieważ jest członkiem Radia Maryja, a tylko sieć komórkowa, a nie stacjonarna, zrzesza tych członków. Podniósł, że organy pominęły niektóre jego schorzenia, a także że decyzje w jego sprawach wydaje po raz kolejny A.S., na co zwracał uwagę Prezesowi SKO. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd rozumie wprawdzie trudną sytuację życiową skarżącego (znaną Sądowi z innych postępowań) i ma na uwadze jego zły stan zdrowia, to jednak ponownie wyjaśnia skarżącemu, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona i dotyczy wyłącznie oceny czy organy wydając decyzję administracyjną postępowały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ograniczenie roli sądu administracyjnego wyłącznie do oceny działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wynika wprost z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 12 69 ze zm.) Badając niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził jednak żadnych naruszeń prawa przez organy administracji obu instancji, dlatego nie może uwzględnić skargi. Wniosek skarżącego rozpoznawany był w oparciu o przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm.), który zezwala na przyznanie wnioskodawcy zasiłku celowego, pomimo przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego (co w niniejszej sprawie jest bezsporne, bowiem skarżący tego nie kwestionuje), ale wyłącznie w "szczególnie uzasadnionym przypadku". Przyznanie tego świadczenia oparte jest na tzw. uznaniu administracyjnym przysługującym organowi pomocy społecznej, które pozwala mu na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Najistotniejsze jest jednak to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.), lecz sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Badając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że przeprowadzono wyczerpująco postępowanie dowodowe, a w konsekwencji nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa i przekroczenia granic uznania administracyjnego. W szczególności organ przeprowadził w dniu 16 lutego 2010r. oraz - jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w dniu 8 kwietnia 2010r. wymagany - w myśl przepisu art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej - aktualizacyjny wywiad środowiskowy ze skarżącym /k. 80 akt amin./, uwzględnił wszelkie dokumenty składane przez skarżącego, w tym jego oświadczenia i rachunki, a swoją odmowę obszernie i logicznie uzasadnił. W tej sytuacji nie można zarzucić organowi pomocy społecznej dowolności rozstrzygnięcia i przekroczenia granic przysługującego mu uznania. Organ słusznie wyjaśnił ponadto skarżącemu, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu wyłącznie umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy), a nie instytucją zapewniającą takim osobom źródło stałego utrzymania. Organ nie zanegował trudnej sytuacji życiowej skarżącego, ale uznał, że w okresie rozpatrywania wniosku o świadczenie na opał tj. w okresie kwiecień – maj 2010r. potrzeba ta się zdezaktualizowała. Organ ustalił jednocześnie, że skarżący nie zgłaszał innych potrzeb, choćby środków finansowych na zakup leków czy pokrycie niezbędnych należności. Organ miał również – zdaniem Sądu – prawo ocenić negatywnie dokonany przez skarżącego w styczniu 2010r. zakup telefonu komórkowego, bowiem zakupu tego skarżący wówczas w żaden sposób nie tłumaczył. Niezależnie jednak od motywów tego zakupu, skoro faktycznie dysponował on w tamtym okresie środkami finansowymi na ten cel, to organ miał prawo do przyjęcia, że jest on w stanie zgromadzić pewną kwotę na opał, tym bardziej, że – jak słusznie organ odwoławczy wskazał – konieczność zakupu opału w związku z okresem zimowym daje się przewidzieć. Ustalając zatem z jednej strony, że na etapie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy potrzeba zakupu opału była już nieaktualna, z drugiej zaś że skarżący w wywiadzie środowiskowym z dnia 2 kwietnia 2010r. nie zgłaszał innych potrzeb rzeczowych oraz mając na uwadze, że posiada on stały dochód oraz znajdujące się w dobrym stanie technicznym mieszkanie oraz nieruchomości, z których może również osiągać pewne dochody (poprzez ich wynajęcie, wydzierżawienie czy nawet sprzedaż) organ miał podstawy do przyjęcia, że sytuacja skarżącego nie jest "szczególnym przypadkiem" w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej, a w konsekwencji nie można organom zarzucić granic przysługującego uznania administracyjnego. Należy przy tym wskazać, że skarżący ma prawo w każdej chwili składać osobne wnioski o przyznanie niezbędnych świadczeń w razie pojawiających się niezbędnych potrzeb, których we własnym zakresie nie będzie w stanie zaspokoić. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącej udziału A. S. w rozpoznawaniu jego spraw należy stwierdzić, że z akt sprawy nie wynika, by skarżący składał wniosek o wyłączenie członka Kolegium A. S. w trybie art. 24 kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.).