II SA/Lu 508/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 18 marca 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. C. (dalej: skarżąca), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. P. z dnia 14 października 2015 r., znak: [...], pozostawiającą bez rozpatrzenia wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że opisaną decyzją organ pierwszej instancji pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej, gdyż nie zastosowała się ona do wezwania organu o uzupełnienie brakujących dokumentów o dochodach swojego męża za 2014 r. Utrzymując w mocy tę decyzję Kolegium podkreśliło, że skarżąca miała obowiązek złożyć wraz z wnioskiem dokumenty poświadczające wysokość dochodów jej męża osiągniętych w 2014 r., pomimo tego, że związek małżeński zawarła w dniu 12 września 2015 r. Zdaniem organu, na przyjęcie odmiennego stanowiska nie pozwala treść przepisu art. 2 pkt 17 i 18 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169 ze zm.; dalej także: "ustawa"), który – wśród zdarzeń uzasadniających uzyskanie lub utratę dochodu ustawodawca – nie wymienia uzyskania lub utraty dochodu wynikających ze zmiany składu osobowego rodziny wskutek zawarcia związku małżeńskiego. Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca. W jej ocenie, nie była zobowiązana do przedłożenia żądanych przez organy dokumentów, skoro dotyczyć one miały dochodu jej męża z okresu poprzedzającego zawarcie z nią małżeństwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy skarżąca zobowiązana była – na żądanie organu – do uzupełnienia wniosku o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego o dokumenty poświadczające wysokość dochodów jej męża osiągniętych w 2014 r., pomimo tego, że związek małżeński zawarła w dniu 12 września 2015 r. W konsekwencji bowiem nieprzedłożenia tychże dokumentów organ pierwszej instancji wydał decyzję o pozostawieniu tego wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 2 ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. W myśl art. 2 pkt 4 i 5 ustawy, ilekroć w jest w niej mowa o dochodzie oraz o dochodzie rodziny, oznacza to odpowiednio dochód oraz dochód rodziny, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.; dalej także: "u.ś.r."). Dochód rodziny, w świetle art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., stanowi sumę dochodów członków rodziny, zaś dochód członka rodziny – przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b u.ś.r. Zauważyć należy, że w istocie analogiczne rozwiązanie przyjęto w art. 2 pkt 5a ustawy z tym, że w miejsce określenia "okres zasiłkowy" użyto sformułowania "okres świadczeniowy". To ostatnie pojęcie, zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, oznacza okres, na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego tj. od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. Ponadto w przepisach ustawy zawarto definicję legalną pojęcia "rodziny", przez co należy rozumieć w szczególności małżonka rodzica osoby uprawnionej (art. 2 pkt 12 ustawy). Zdaniem Sądu, powołany przepis, nakazujący do stanu faktycznego wynikającego z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego stosować stan przeszły – bowiem prawo do świadczeń ustala się w oparciu o dochód w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy – powinien być interpretowany przy uwzględnieniu celów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych. Chodzi tu o założenia systemu szeroko rozumianej pomocy społecznej, skierowanego do osób oraz rodzin wymagających wsparcia i socjalnej ochrony. Zwrócić należy bowiem uwagę, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego, podobnie jak świadczenia rodzinne, są formami pomocy państwa skierowanymi do rodzin o najniższych dochodach. Niewątpliwie zasadą jest, że ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie, w celu ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, odbywa się poprzez uwzględnienie dochodów wszystkich członków rodziny uzyskanych w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, a otrzymaną w ten sposób kwotę dzieli się przez 12, a także przez liczbę osób w rodzinie. Trzeba mieć jednak na względzie, że powyższy sposób obliczenia dochodu rodziny może mieć miejsce w sytuacji, gdy dochody rodziny są stałe, czyli nie nastąpiło ani uzyskanie dodatkowego dochodu, ani też utrata tego dochodu, ponieważ w takim przypadku w przepisach przewidziano odmienny sposób obliczenia dochodu. Podkreślić trzeba, że instytucja utraty oraz uzyskania dochodu unormowana została w art. 9 ust. 3-4a ustawy oraz analogicznie art. 5 ust. 4-4b u.ś.r., a stosuje się ją obliczając dochód członka rodziny. Oczywistym jest, że celem tych przepisów jest urealnieniu wysokości dochodu rodziny na dzień ubiegania się o prawo do świadczenia alimentacyjnego (zasiłku rodzinnego) w stosunku do dochodów uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy (zasiłkowy),w związku ze zmianą sytuacji finansowej wynikającą z uzyskania albo utraty dochodu. Zgodnie z art. 2 pkt 18 ustawy "uzyskanie dochodu" oznacza "uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania po okresie zawieszenia w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, f) uzyskaniem zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego, h) uzyskaniem zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, i) uzyskaniem stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym". W myśl art. 9 ust. 4 i 4a ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, ustalając dochód członka rodziny, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W przypadku zaś uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z powołanych regulacji wynika, że mimo wyraźnego rozdzielenia sytuacji uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i po tym roku, to jednak oba rozwiązania służą ustaleniu prawa do świadczeń na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę. W przypadku utraty dochodu lub uzyskania dochodu do wniosku o świadczenia rodzinne należy dołączyć dokumenty potwierdzające ich utratę lub uzyskanie oraz ich wysokość, jak wynika z art. 15 ust. 4a ustawy. Dokumenty te zostały określone w art. 15 ust. 4 ustawy oraz w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. nr 123, poz. 836 ze zm.). Z powołanych przepisów wynika, że w sytuacji zmian w wysokości dochodu, spowodowanych zarówno jego zwiększeniem, jak i zmniejszeniem przy obliczeniu przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, należy wziąć pod uwagę uzyskanie dochodu lub jego utratę w roku następującym po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, pomiędzy 1 stycznia tego roku, aż do dnia złożenia wniosku, nie wcześniej jednak niż do 1 października, czyli do początku okresu świadczeniowego. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że dochody rodziny zwiększyły się na skutek zmiany składu osobowego rodziny. W dacie złożenia wniosku, czyli 21 września 2015 r. rodzina skarżącej składała się z 3 osób (skarżącej – wnioskodawczyni, jej syna oraz męża skarżącej), z kolei w roku bazowym stanowiącym podstawę do wyliczenia miesięcznego dochodu rodziny czyli w roku 2014 r. tylko z dwóch osób (skarżącej i jej syna). Oczywistym jest przy tym, że dochód rodziny zwiększył się dopiero od daty zawarcia małżeństwa matki skarżącej z A. C., czyli od dnia 12 września 2015 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że przed tą datą mąż skarżącej nie był członkiem jej rodziny, a zatem nieprawidłowe jest przyjęcie przez organ do obliczenia dochodu rodziny skarżącej za 2014 r. dochodu uzyskanego przez osobę będącą aktualnie jej mężem. Sąd dostrzega, że zmiana składu osobowego rodziny nie została wprost potraktowana przez ustawodawcę, jako zdarzenie powodujące utratę lub uzyskanie dochodu, jednakże wobec identycznych skutków, jakie okoliczność ta rodzi dla ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, należy ją uwzględnić przy rozpatrzeniu wniosku przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego (zob.: wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 17/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 353/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 758/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/G1 187/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 228/16). Podkreślenia wymaga, jak wynika ze znaczenia językowego powołanego przepisu art. 9 ust. 4a ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W ocenie Sądu, zastosowanie powołanego przepisu z pominięciem reguł wynikających z ustawy, prowadziłoby do tego, że o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie – uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym – oraz dochodu uzyskanego przez członka rodziny za pełny przepracowany miesiąc. Skoro ustawową podstawą do przyznania świadczenia jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, zatem w sytuacji określonej w art. 9 ust. 4a ustawy, dochód należy liczyć w stosunku rocznym. Dochód uzyskany, czyli dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty (październik 2015 r.), winien być zatem doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona przez 12 miesięcy oraz liczbę członków rodziny. Taka interpretacja powołanego przepisu została wyrażona w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest ona zgodna z celami ustawy realizującej założenie art. 71 ust. 1 Konstytucji. Nie może bowiem dochodzić do sytuacji, w której uzyskany przez stronę, czy członka rodziny dodatkowy, a późniejszy dochód z jednego miesiąca będzie w sposób zasadniczy decydował o prawie do świadczenia (por. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1321/10 oraz z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2094/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 403/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 353/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 320/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 797/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 525/11; a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Lu 440/12). Podkreślenia zatem wymaga, że dokonana przez organy wykładnia opisanego przepisu jest wadliwa. Przede wszystkim należy pamiętać, że interpretacji przepisu prawnego, w celu odkodowania zawartej w nim normy prawnej, nie można dokonywać w oderwaniu od całości systemu prawnego, w tym również w oderwaniu od pozostałych przepisów prawnych zawartych w danym akcie normatywnym. Konieczne jest przy tym zidentyfikowanie wartości, których ochronie służy określona przez ustawodawcę instytucja prawna. Przyjęta przez Sąd wykładnia omawianych przepisów uwzględnia konstytucyjną klauzulę ochrony rodziny zawartą w art. 18 Konstytucji, którą rozwija m.in. art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji, stanowiący, że "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny". Przyjęta więc przez Kolegium wykładnia przepisów ustawy, oparta wyłącznie na regułach wykładni językowej jest wadliwa, albowiem prowadzi do rezultatu sprzecznego z zarówno wynikami wykładni systemowej tych unormowań, jak też wykładni celowościowo-funkcjonalnej. Akceptacja tego stanowiska oznaczałaby bowiem – wbrew celom ustawy – że przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego byłoby uzależnione od wysokości dochodu rodziny, który był osiągnięty przez osobę niebędącą członkiem rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Taki wniosek – mając na uwadze treść przepisów ustawy oraz wspomniane przepisy konstytucyjne – byłby całkowicie nieracjonalny i sprzeczny z zasadami logiki. Zauważyć na marginesie należy, że odmienna wykładnia tego przepisu zastosowana przez organy administracji, mogłaby wywołać niepożądany społecznie skutek rezygnowania z pozostawania w związku małżeńskim, aby dzieci uzyskały niekwestionowane prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Nie budzi zaś wątpliwości, że z punktu widzenia klauzuli ochrony rodziny, zawartej w art. 18 Konstytucji, skłanianie małżonków do rozwiązania małżeństwa przez rozwód w celu nabycia przez tzw. osoby uprawnione (w rozumieniu ustawy) prawa do wspomnianego świadczenia jest absolutnie niedopuszczalne (zob. analogiczne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone na gruncie spraw o odmiennym stanie faktycznym i prawnym w: postanowieniu TK z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10, OTK-A 2010, nr 5, poz. 54 oraz wyroku TK z dnia 23 czerwca 2008 r., P 18/06, OTK-A 2008, nr 5, poz. 83). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, w myśl art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz należycie oceni merytorycznie wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego.