II SA/Lu 508/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie WSA Marta Laskowska-Pietrzak, WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi L. K. i R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek L. i R. małżonków K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art. 149 § 3 kpa w zw. z art. 145a § 2 kpa w zw. z art. 57 § 3 kpa - utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z dnia [...] listopada 2005 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], gm. J., oznaczonej jako działka nr [...], na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2005 r. ustalającą dla L. i R. małż. [...] jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], gm. J., oznaczonej jako działka nr [...], na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] marca 2010 r. L. i R. małżonkowie K. wnieśli skargę o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. akt P [...] orzekający o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej została wydana. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 37 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed [...] stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgody z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie w sprawie powyższej skargi o wznowienie toczyło się przed organami obu instancji, jak i przed sądami administracyjnymi obu instancji. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] i R. K. od wyroku tut. Sądu z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu [...], a w konsekwencji tych wyroków Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2013 r. przywróciło [...] i R. K. termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji odmawiającej wznowienia postępowania. W związku z przedmiotową skargą o wznowienie toczyło się również postępowanie przed tut. Sądem ze skargi [...] i R. K. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy J. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie opłaty planistycznej. Zakończyło się ono wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu [...], którym organ został zobowiązany do podjęcia czynności w związku ze skargą [...] i R. K. z dnia [...] marca 2010 r. o wznowienie postępowania. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wznowienia stwierdzając, że skarga jest spóźniona. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 145a § 2 kpa, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przepis art. 57 § 3 kpa stanowi, że terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Początkiem biegu terminu miesiąca dla wniesienia skargi o wznowienie postępowania był dzień [...] lutego 2010 r. tj. dzień publikacji i wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lutego 2010 r. sygn. akt P [...], a więc miesięczny termin upłynął w dniu [...] marca 2010 r. Skarga o wznowienie złożona w dniu [...] marca 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie) jest spóźniona. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. L. i R. małżonkowie K. zwrócili się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na błędne ustalenie przez Kolegium daty początkowej terminu na wniesienia skargi o wznowienie postępowania, podnosząc że termin ten należało liczyć od następnego dnia od wystąpienia zdarzenia, w tym przypadku od następnego dnia po ogłoszeniu wyroku TK. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tych argumentów i wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie własne o odmowie wznowienia. Kolegium stwierdziło, że strona przekroczyła miesięczny termin biegnący od dnia wejścia w życie orzeczenia TK, wskazując, że w przypadku obliczania terminu, o którym mowa w art. 145a § 2 kpa, nie ma zastosowania sposób określony w art. 57 § 1 kpa, który mówi o tym, że przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Przepis powyższy odnosi się jedynie do terminu określonego w dniach, nie zaś w miesiącach. Do terminu określonego w miesiącach ma zastosowanie przepis § 3 powyższego artykułu, który stanowi, że terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Przepis ten nie zawiera unormowania pomijającego przy obliczaniu terminu dnia, w którym zdarzenie - będące początkiem terminu - nastąpiło, jak to ma miejsce w przypadku § 1 tego artykułu. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 ogłoszone zostało w dzienniku ustaw w dniu 15 lutego 2010 r. (Dz.U. z 2010 r., nr 24, poz. 124) i z datą ogłoszenia weszło w życie, o czym stanowi art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że miesięczny termin do wniesienia skargi w niniejszej sprawie rozpoczął swój bieg w dniu [...] lutego 2010 r. tj. w dniu wejścia w życie w/w wyroku TK, a zakończył w dniu [...] marca 2010 r. Skarga L. i R. małżonków K. o wznowienie postępowania wniesiona została w dniu [...] marca 2010 r., a zatem po upływie tego terminu przewidzianego § 2 powyższego artykułu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu [...] i R. K. wnieśli o uchylenie obu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając ich wydanie z naruszeniem § 55 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez jego niezastosowanie i art. 57 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nieustalenie, że termin do wniesienia skargi powinien rozpocząć swój bieg w dniu następującym po zdarzeniu jakim jest ogłoszenie wyroku TK. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że zasady obliczania terminów zostały uregulowane w art. 57 kpa. Z § 1 tego przepisu wynika, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, natomiast z § 3 tego przepisu wynika, że terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu. Zdaniem skarżących, przepis ten należy interpretować zgodnie z § 55 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, który przewiduje, że jeżeli samodzielną myśl wyraża zespół zdań, dokonuje się podziału artykułu na ustępy. Przepis jako jednostka redakcyjna w sposób wystarczający (zupełny) reguluje konkretne zagadnienie. Zatem trzeba założyć, że celem art. 57 kpa (jako całości) było skonkretyzowanie, jaki dzień należy uznać za początek, a który za koniec biegu terminu. Zarazem należy dostrzec, że jedynie art. 57 § 1 kpa reguluje, który dzień należy uznać za początek biegu terminu - jeżeli początkiem biegu terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Kolejne paragrafy wprowadzają odstępstwa od tej zasady, jednak odstępstwa te dotyczą końca biegu terminu, nie zaś początku jego biegu. I tak zgodnie z art. 57 § 3 kpa - terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu. Nie skonkretyzowano przy tym, jaki dzień stanowi początkowy dzień terminu. Zatem co do początku biegu terminu określonego w miesiącach istnieje luka w regulacji, która winna być usunięta prawidłowo przeprowadzoną wykładnią. Skoro więc konkretny przepis już w pierwszym paragrafie wprowadza pewną zasadę - tj. że początkiem terminu jest pewne zdarzenie (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie - skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego), to bez znaczenia pozostaje fakt, że § 1 dotyczy terminu określonego w dniach, skoro odstępstwo zawarte w § 3 dotyczy dnia stanowiącego koniec terminu. Skoro bowiem ustawodawca przemilczał kwestię początku terminu określonego w miesiącach logicznym i prawidłowym z punktu widzenia podstawowych zasad wykładni (stosowanej analogii) jest uzupełnienie luki zasadą dominującą w procedurze administracyjnej. Należy także zwrócić uwagę na literalne brzmienie przepisu art. 145a § 2 kpa, zgodnie z którym "skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego". Sformułowaniem "od dnia" ustawodawca posłużył się przykładowo w art. 129 § 2 kpa - "odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji", skoro więc ustawodawca wprowadził taki sposób liczenia w przypadku odwołań, to nie ma powodu, by twierdzić, że w przypadku art. 57 § 3 kpa zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy było odstępstwo od tej zasady. Doręczenie decyzji jest zdarzeniem równoznacznym z jej wejściem obrotu prawnego (od tego momentu decyzja ta wywołuje skutki prawne), podobnie jak publikacja wyroku TK, a więc liczenie terminów w odniesieniu do obu tych zdarzeń powinno być takie same. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Podstawą jego wydania był art. 149 § 3 w zw. z art. 145 a § 1 i 2 kpa. Zgodnie z art. 149 § 3 - odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, zaś zgodnie z art. 145a § 1 i 2 - można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, przy czym skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący jako podstawę wznowienia wskazali przepis art. 145 a § 1 kpa tj. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, stwierdzający niezgodność z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed [...] stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy), a więc przepisu, na podstawie którego została wydana kwestionowana ostateczna decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2005 r. ustalająca skarżącym jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przytoczonego art. 145a § 2 kpa wynika, że w przypadku takiej podstawy wznowienia, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co w przypadku wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 nastąpiło w dniu 15 marca 2010 r. - co nie jest kwestionowane. Wyrok ten został ogłoszony w dzienniku ustaw w dniu 15 lutego 2010 r. (Dz.U. z 2010 r., nr 24, poz. 124) i z datą ogłoszenia weszło w życie zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Bezsporne jest również to, że skarżący skargę o wznowienie wnieśli w dniu [...] marca 2010 r. Istota sporu sprowadza się wyłącznie do prawidłowego ustalenia daty początkowej biegu terminu do wniesienia skargi o wznowienie, o której mowa w art. 145 a § 2 kpa. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że początkiem tego terminu jest data ogłoszenia wyroku TK (data jego opublikowania w dzienniku ustaw), a nie - jak twierdzą skarżący - dzień następny po tej dacie. Przepis art. 145 a § 2 kpa został jasno sformułowany i wynika z niego jednoznacznie, że miesięczny termin biegnie od ogłoszenia wyroku, a więc już od dnia, w którym to ogłoszenie nastąpiło. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie "Skoro przepisy właściwe dla danego postępowania, określające zasady i tryb wznowienia postępowania, o których mowa w art. 190 ust. 4 in fine Konstytucji RP, wiążą termin do wniesienia wniosku/skargi o wznowienie postępowania z "dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego" (np. art. 145 a § 2 kpa) , to w świetle jasnego sformułowania zawartego w art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji RP należy powiązać początek biegu terminu do wniesienia wniosku/skargi o wznowienie postępowania z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niezależnie od tego, czy Trybunał określił inny niż dzień ogłoszenia orzeczenia termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego" (zob. wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r., II FSK 683/15). Wbrew zarzutom, przepis art. 145 a § 2 kpa nie może być zatem interpretowany w sposób określony w art. 157 § 1 kpa, który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło (...). Przepis ten reguluje wyłącznie sposób określania początku terminu określonego w dniach - nie dotyczy on natomiast terminów wyrażonych w miesiącach czy latach. Nie ma przy tym podstaw do przyjęcia rozszerzającej wykładni tego przepisu poprzez odnoszenie reguły w nim wyrażonej także do terminów wyrażonych inaczej, niż w dniach. W art. 157 kpa uregulowano odrębnie sposób liczenia terminów wyrażonych w dniach, miesiącach i latach - kolejno w § 1, § 2 i § 3, dlatego gdyby intencją ustawodawcy było przyjęcie zasady, że jeżeli początkiem terminu jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, ustawodawca dałby temu wprost wyraz. Tymczasem reguła ta została wyrażona wyłącznie w odniesieniu do terminów biegnących w dniach i brak argumentów przemawiających za stosowaniem jej również do innych terminów. Podkreślić należy, że taka gramatyczna wykładnia art. 157 § 1 - § 3 kpa jest utrwalona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i nie budzi wątpliwości. Z tego względu nie ma podstaw do przyjęcia, że miesięczny termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 a § 2 kpa, zaczyna biec od dnia następnego od ogłoszenia (opublikowania w dzienniku ustaw) wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W sytuacji występującej w sprawie stwierdzić zatem należy, że zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest prawidłowe. Postępowanie wznowieniowe ma bowiem charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego tzw. wstępnego etapu właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Badając przesłankę podmiotową, organ winien wyjaśnić, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona. Oceniając natomiast wystąpienie przesłanek przedmiotowych organ ustala, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych oraz czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 kpa właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Skarga o wznowienie w niniejszej sprawie została wniesiona po terminie, a zatem słusznie organ wydał postanowienie o odmowie wznowienia. Z tych względów stwierdzić należy, że skarga na to postanowienia jest nieuzasadniona, dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1769). Ubocznie należy wskazać, że termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, określony w art. 145 lit. a § 2 kpa, jest terminem o charakterze procesowym, wobec czego ma do niego zastosowanie instytucja przywrócenia terminu (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2010 r., II SA/Go 710/10, LEX nr 753130).