II SA/Lu 51/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S.T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 13 listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 11 września 2007 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy z dnia 2 października 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę przyłącza telefonicznego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że Burmistrz decyzją z dnia 11 września 2007 r., wydaną w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy z dnia 2 października 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę przyłącza telefonicznego do budynku mieszkalnego na terenie pasa drogowego drogi powiatowej S. – Z. oraz działek nr ewid. 495, 494 i 470 w W. B. Organ pierwszej instancji wskazał, iż wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją ostateczną z dnia 2 października 2000 r. miało na celu umożliwienie S. T. wzięcia udziału w charakterze strony w tym postępowaniu. Zdaniem Burmistrza decyzja Wójta Gminy z dnia 2 października 2000 r. zawiera błędy formalne, jednakże organ ten nie znalazł podstaw do wydania decyzji innej niż decyzja wydana przez Wójta Gminy. Nadto, jak podkreślił organ, w dniu 28 października 2005 r. minął pięcioletni termin określony w art. 146 § 1 k.p.a., co uniemożliwia uchylenie decyzji ostatecznej z dnia 2 października 2000 r. W tej sytuacji, w ocenie organu pierwszej instancji, możliwe jest jedynie podjęcie rozstrzygnięcia – na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. – w formie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z dnia 2 października 2000 r. z naruszeniem prawa oraz wskazującej okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podkreślił, że podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a dla tej podstawy wznowieniowej przepisy przewidują pięcioletni okres od wydania decyzji, po którym nie jest możliwe uchylenie tej decyzji. Decyzja Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę przyłącza telefonicznego została wydana w dniu 2 października 2000 r. i dlatego nie jest dopuszczalne obecnie jej uchylenie z uwagi na upływ pięciu lat od jej wydania. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi natomiast, wbrew stanowisku Burmistrza, druga negatywna przesłanka uchylenia dotychczasowej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, iż w czasie ponownego rozpatrywania przez organ pierwszej instancji sprawy dotyczącej inwestycji polegającej na wykonaniu przyłącza telefonicznego obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy, jak wskazało Kolegium, nie znają instytucji "decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" w takim kształcie, w jakim określały to przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których wydano decyzję z dnia 2 października 2000 r. Dlatego też w ocenie Kolegium nie można uznać, że w wyniku wznowienia postępowania zostałaby wydana decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył S. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 2 października 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podniósł, iż lokalizacja spornego przyłącza poczyniła szkody na jego działce, gdyż zostały podcięte drzewa owocowe podczas wykopywania kabla, którego przebieg został wyznaczony w linii drzew rosnących na jego działce. Zdaniem skarżącego Wójt swym działaniem pozbawił go prawnych możliwości dochodzenia ochrony jego własności, uniemożliwiając mu wzięcie udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że decyzja będąca przedmiotem wznowienia została wydana w dniu 2 października 2000 r. i następnego dnia wysłana listem poleconym do pozostałych stron postępowania. W tych okolicznościach zdaniem Kolegium należy uznać, że od daty doręczenia tej decyzji upłynęło pięć lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd administracyjny, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Zaskarżona decyzja zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W świetle zaś art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2). W przypadku zaistnienia którejkolwiek ze wskazanych w art. 146 k.p.a. ujemnych przesłanek uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, organ administracji, po wznowieniu postępowania, nie może uchylić decyzji dotychczasowej, a jedynie zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzić wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Powołany przepis art. 146 § 1 k.p.a. przesądza, iż upływ pięcioletniego lub dziesięcioletniego terminu, o którym mowa w tym przepisie, należy liczyć od dnia doręczenia decyzji dotychczasowej lub od jej ogłoszenia. W orzecznictwie sądowym i w nauce prawa ugruntowany jest pogląd, iż nie można postawić znaku równości między ustawowym pojęciem "doręczenia decyzji" w rozumieniu art. 146 § 1 k.p.a. a pojęciem "wydania decyzji". Nie można także przyjąć, iż nastąpiło doręczenie decyzji, jeśli okoliczność ta nie została wykazana w postępowaniu wyjaśniającym, a faktu takiego się nie domniemywa. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, czy decyzje zostały doręczone, czy ogłoszone, o ile zaś doręczone, to komu i w jakim dniu (por. wyroki NSA: z dnia 12 sierpnia 1997 r., II SA/Kr 865/95, ONSA 1998, nr 2, poz. 68 oraz z dnia 11 maja 2001 r., IV SA 505/99, Lex nr 53446; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2005, s. 870-871; Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2005, tom II, s. 322). W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły jednak, kiedy doręczona została decyzja ostateczna, której dotyczy postępowanie o wznowienie postępowania. Decyzją z dnia 11 września 2007 r. Burmistrz stwierdził na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wójta Gminy z dnia 2 października 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę przyłącza telefonicznego do budynku mieszkalnego na terenie pasa drogowego drogi powiatowej S. – Z. w W. B. Zdaniem organu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie zachodziły obie ujemne przesłanki uchylenia w wyniku wznowienia postępowania dotychczasowej decyzji określone w art. 146 k.p.a., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.), a ponadto w dniu 28 października 2005 r. upłynął wskazany w art. 146 §1 k.p.a. pięcioletni letni termin od doręczenia decyzji. Organ pierwszej instancji nie wskazał jednak, na jakiej podstawie ustalił, że termin pięcioletni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął w dniu 28 października 2005 r. W szczególności nie wyjaśnił, kiedy decyzja ta doręczona została stronom postępowania. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Burmistrza, wskazał, iż wprawdzie w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 146 § 2 k.p.a., jednakże uchylenie decyzji Wójta Gminy z dnia 2 października 2000 r. jest niedopuszczalne, z uwagi na upływ pięciu lat od jej wydania. Organ odwoławczy nie wskazał w ogóle daty doręczenia decyzji i nie odniósł się do ustalenia organu pierwszej instancji co do upływu terminu liczonego od daty doręczenia decyzji, błędnie przyjmując, że w świetle przepisu art. 146 § 1 k.p.a. istotna jest data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia. Zauważyć należy, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie odwoływał się już do daty wydania decyzji jako stanowiącej podstawę obliczenia terminu, podkreślił natomiast, że decyzja będąca przedmiotem wznowienia została wydana w dniu 2 października 2000 r. i następnego dnia wysłana listem poleconym do pozostałych stron postępowania, co oznacza, że od daty doręczenia tej decyzji upłynęło pięć lat. Stanowiska organu odwoławczego co upływu terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. nie można podzielić. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja Wójta Gminy z dnia 2 października 2000 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, miała być doręczona C. B., I. F., Zarządowi Dróg Powiatowych oraz Starostwu Powiatowemu (k.33 akt administracyjnych). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia dokumentu potwierdzającego nadanie w dniu 3 października 2000 r. listów poleconych do Zarządu Dróg Powiatowych (nr nadawczy 4948), do Starostwa Powiatowego (nr nadawczy 4949) oraz do I. F. (nr nadawczy 4950). Dokument ten nie jest jednak dowodem doręczenia wymienionym osobom i jednostkom decyzji, nie zawiera bowiem potwierdzenia odbioru decyzji przez adresatów. Z dokumentu tego nie wynika również, jakiej treści przesyłki listowe zostały nadane do wskazanych wyżej adresatów. Dokument ten nie może być zatem uznany za dowód doręczenia decyzji Wójta Gminy z dnia 2 października 2000 r. I. F., Zarządowi Dróg Powiatowych oraz Starostwu Powiatowemu. Zauważyć ponadto należy, że w przedstawionym dowodzie nadania przesyłek poleconych brak dowodu nadania przesyłki poleconej na adres wnioskodawcy C. B. W aktach sprawy brak jest również jakichkolwiek innych dowodów potwierdzających fakt doręczenia wskazanej wyżej decyzji stronom postępowania. Brak wyczerpujących ustaleń co do daty doręczenia decyzji stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 151 § 2 k.p.a., pomimo nieustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób pozwalający na zastosowanie tego przepisu. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazane naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadniało uchylenie na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzji tego organu, jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Prawidłowe jest jednak stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie zachodzi druga przesłanka negatywna, powołana przez organ pierwszej instancji, określona w przepisie art. 146 § 2 k.p.a. Trafnie podnosi organ odwoławczy, że wobec zmiany stanu prawnego nie było podstaw do ustalenia, iż w wyniku wznowienia wydana byłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej. Postępowanie administracyjne z wniosku C. B. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wszczęte zostało w 2000 r. Obowiązywała wówczas ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), która stanowiła podstawę wydania decyzji ostatecznej z dnia 2 października 2000 r. Ustawa ta utraciła moc w związku z wejściem w życie w dniu 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). W myśl przepisu art. 85 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przepisu tego wynika, że jedynie w sprawach wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną dopuszczalne jest zastosowanie ustawy dotychczasowej, natomiast w przypadku późniejszego uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym (na przykład w wyniku wznowienia postępowania) przepisy dotychczasowe nie mogą być stosowane. Wznowione postępowanie, w którym organ powtórnie rozstrzyga sprawę co do jej istoty, mogłoby się zatem toczyć tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie przewidzianym poprzednio obowiązującą ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Postępowanie w sprawie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wszczęte na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. byłoby więc obecnie bezprzedmiotowe i podlegałoby umorzeniu (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 572 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SA/Lu 815/06). Rozpoznając sprawę ponownie powinny organy dokładnie i w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy decyzja Wójta Gminy z dnia 2 października 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę przyłącza telefonicznego do budynku mieszkalnego została doręczona stronom postępowania, a jeżeli tak, to kiedy. Należy zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy nie ma żadnej informacji o tym, w jaki sposób decyzja miała być przekazana do wiadomości wnioskodawcy C. B. Jak już wyżej wskazano, decyzja ta nie była mu wysyłana, brak bowiem dowodu nadania przesyłki poleconej. Okoliczności te ustalą prawidłowo organy obu instancji, mając na względzie, iż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest niezgodne z prawem, a może przyczynić się do rozstrzygnięcia sprawy. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji zbędne jest szczegółowe ustosunkowywanie się do zarzutów skargi. Wyjaśnić jednak należy, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującym prawem, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta, stosownie do art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się jedynie do kwestii będących przedmiotem postępowania przed organami administracji w danej sprawie administracyjnej. Stąd też zarzuty skarżącego dotyczące okoliczności, które nie były objęte rozpoznaniem przez organy w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie, nie mogą być przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w tej sprawie. Organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy z dnia 2 października 2000 r. nie rozstrzygały kwestii ewentualnych szkód na działce skarżącego, które jego zdaniem spowodowała realizacja inwestycji na podstawie wskazanej wyżej decyzji. Z tego też powodu Sąd kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie mógł się odnieść do powołanych wyżej zarzutów strony skarżącej. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135 oraz art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.