II SA/Lu 510/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zakazał współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ulicy N. 35 w L. w trybie natychmiastowym użytkowania lokali mieszkalnych nr 4B i 3C, kuchni przedpokoju i pomieszczenia wc mieszkania nr 6 oraz znajdujących się pod tym mieszkaniem piwnic P-12, P-13 i P-14. Ponadto nakazał w trybie natychmiastowym wykonanie doraźnego zabezpieczenia stropu pomiędzy lokalami 4B i 3C i zabezpieczenia stropu w pomieszczeniu kuchennym, przedpokoju i wc nad wspomnianymi piwnicami przez podstemplowanie stalowych belek stropu przy pomocy krawędziaków i stempli. Organ nakazał również wykonanie rekonstrukcji stropu pomiędzy lokalami 4B i 3C i wykonanie nowego stropu pomiędzy pomieszczeniami kuchni, przedpokoju i wc w lokalu nr 6, a piwnicami nr 12, 13 i 14 w terminie do dnia 30 czerwca 2007r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego w dniu [...]. Wobec nie wykonania obowiązków wymienionych w powyższej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po uprzednim upomnieniu współwłaścicielki nieruchomości, I. P., z dnia 8 lipca 2010r. (doręczonym 13 lipca 2010r.), wystawił w dniu 23 sierpnia 2010r. tytuł wykonawczy (doręczony 26 sierpnia 2010r.), a następnie postanowieniem z dnia [...] nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...]. W dniu 7 lutego 2011r. I. P. na powyższe postanowienie złożyła zażalenie. Wyjaśniła, że część nakazanych prac została wykonana. Chodzi o wykonanie zabezpieczenia stropu pomiędzy lokalami nr 4B i 3C oraz zabezpieczenie stropu pomiędzy pomieszczeniami lokalu nr 6 i piwnicami. Pozostałe prace nie zostały wykonane w terminie, ponieważ lokal nr 4B i 6 zajmowały osoby na podstawie szczególnego trybu najmu. Dopiero w listopadzie 2010r. udało się uzyskać lokal zastępczy dla lokatorów mieszkania 4B. Wspomniała ponadto o uniemożliwieniu wykonania robót budowlanych w lokalu 3C, do którego nie była wpuszczana. Obecnie zbierane są kosztorysy na wykonanie nakazanych robót, część drobnych prac została już jednak wykonana. Wniesione zażalenie organ potraktował jako wniesienie zarzutu w trybie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i postanowieniem z dnia 4 marca 2011 r. uznał go za bezzasadny. W dniu 14 marca 2011 r. I. P. wniosła osobiście kolejne zażalenie na postanowienie o nałożeniu na nią grzywny. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy przypomniał, że grzywna jest środkiem mającym zmusić jej adresata do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Ponieważ nałożony w sprawie obowiązek nie został wykonany, nałożenie grzywny było uzasadnione. Jej wysokość została uzasadniona i ustalona w oparciu o okoliczności sprawy na podstawie art.121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, określającego sposób wyliczania grzywny przy wykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Organ odwoławczy odniósł się także do podnoszonego przez stronę zarzutu niewykonalności obowiązku, związanego z zajmowaniem przedmiotowych lokali przez osoby dysponujące szczególnym trybem najmu. Zaznaczając, że zarzut ten był już przedmiotem rozstrzygnięcia postanowieniem z dnia [...], podkreślił, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza trwałą, nieusuwalną lub czasową niemożność jego wykonania. Do takich okoliczności nie można zaliczyć brak porozumienia miedzy współwłaścicielami nieruchomości. Wprawdzie okoliczność ta utrudnia wykonanie obowiązku, ale nie przesądza o jego niewykonalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. P. zarzucając powyższemu postanowieniu naruszenie art.6 § 1 i art.33 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wniosła o jego uchylenie. Skarżąca ponownie zaznaczyła, że wykonanie przedmiotowych obowiązków nie było możliwe wobec zajęcia lokali nr 4B i 6 przez lokatorów na podstawie szczególnego trybu najmu. Szczegółowo opisała prowadzoną od 2007r. korespondencję pomiędzy właścicielami budynku przy ulicy N. 35, lokatorami wspomnianych mieszkań i Urzędem Miasta w sprawie wykonania remontu i konieczności ich wykwaterowania do lokali zamiennych. Dopiero w listopadzie 2010r. najemca lokalu 4B przeniósł się do innego mieszkania, co umożliwiło przygotowanie się do prac remontowych. Obecnie zostały rozebrane ścianki działowe, wykonano odkrywki w podłodze zagrożonego lokali celem wykonania wizji. Skarżąca zaznaczyła, że obecnie toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności budynku, jednak już teraz dokonano wstępnego podziału lokali, co nie ułatwia dokonanie remontu, ponieważ niektórzy współwłaściciele uznali się wyłącznymi właścicielami poszczególnych lokali. W mniemaniu skarżącej powyższe okoliczności przemawiają nie tylko za brakiem podstaw do stwierdzenia, że uchylała się od wykonania obowiązków opisanych w tytule wykonawczym, ale także uzasadniają zarzut niewykonalności obowiązku o jakim stanowi art. 33 pkt.5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ściślej, czasowej jego niewykonalności. Niewykonalność ta została usunięta w przypadku lokalu 4B, w związku z czym podjęto roboty remontowe. Obecnie oczekiwane jest na opróżnienie lokalu nr 6 i także wówczas zostaną podjęte roboty remontowe. Skarżąca podniosła ponadto, że wadliwa była sama decyzja z dnia [...]. Zamiast bowiem art.66 ust.1 pkt.1 ustawy prawo budowlane zastosowanie powinien mieć przepis art.68 ustawy, a to wobec istotnego zagrożenia życia ludzkiego związanego ze złym stanem stropów grożących zawaleniem. Wówczas nakazanie zobowiązanemu zapewnienie lokali zamiennych byłoby bardziej skuteczne. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że lokatorzy zajmują lokale nr 4B i 6 na podstawie decyzji administracyjnej, co oznacza, że ma tu zastosowanie wyjątek określony w art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym w takim przypadku obowiązek zapewnienia lokali zamiennych spoczywa na gminie. Dopóki lokal taki nie zostanie zapewniony obowiązek opróżnienia lokalu jest niewykonalny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U z 2005r. Nr 229, poz. 1954) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonani czynności, a szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeśli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Z kolei art. 123 § 3 ustawy stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Według natomiast do art. 17 § 1 wspomnianej ustawy zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Ponieważ, jak już wskazano, na postanowienie o nałożeniu grzywny służy zażalenie, skarżąca mogła je wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia, czyli od dnia 28 stycznia 2011r. (data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki). Podkreślić należy, że skarżąca zażalenie na postanowienie wniosła osobiście dopiero w dniu 14 marca 2011r. (data prezentaty), co, po wezwaniu organu do sprecyzowania jego treści, przyznała w piśmie z dnia 10 maja 2011r. (k.37). Bez wątpienia zatem zażalenie zostało złożone po terminie. Ocena ta nie ulega zmianie także wówczas, gdyby przyjąć, że skarżąca zażalenie wniosła osobiście już w dniu 7 lutego 2011r. (data prezentaty k. 2). Przypomnieć trzeba, że wówczas, mimo wyraźnej treści, zostało ono potraktowane jako zgłoszenie zarzutu w trybie art. 33 ustawy. Także jednak w tej dacie zażalenie było spóźnione, skoro termin upłynął w dniu 4 lutego 2011r., którym był piątek. Skarżąca nie wnosiła o jego przywrócenie, a zatem organ odwoławczy nie mógł zażalenia rozpoznać merytorycznie. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 kpa (uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r. OPS 11/98 ONSA 1999/1/4,.B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego 10. wydanie Wydawnictwo C.H.BECK 2009 str.480). Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia.