II SA/Lu 512/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanego ogrodzenia działki I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie ogrodzenia działki nr 643 w K. D. usytuowanego pomiędzy działkami nr 643 i 644 przez M. P. do czasu uregulowania stanu prawnego, tj. ustalenia przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami i jednocześnie zobowiązał J. F. do przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2012 r. prawomocnego orzeczenia sądu zatwierdzającego projekt rozgraniczenia działek. W uzasadnieniu podał, że w wyniku podjętych czynności ustalono, iż pomiędzy działkami nr 643 i nr 644 M. P. wykonał ogrodzenie z cegły ceramicznej pełnej, otynkowane tynkiem cementowo-wapienym, którego wysokość od strony działki inwestora wynosi od 1,75m do 2,40m, a od strony działki nr 644 wysokość ta wynosi od 2,00m do 2,90m. Różnica ta wynika z ukształtowania terenu sąsiadujących działek. Wskazując na powyższe ustalenia organ wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, którego inwestor w niniejszej sprawie nie dokonał. W związku z tym zostało wszczęte postępowanie legalizujące samowolnie wykonane prace. Organ wskazał, iż w toku postępowania J. F. (właściciel działki nr 644) oświadczył, że wybudowane ogrodzenie usytuowane jest na jego działce, a granica pomiędzy działkami jest sporna, nieuregulowana geodezyjnie. W tych okolicznościach, zdaniem organu warunkiem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie jest uregulowanie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 643 i nr 644 i do tego czasu postępowanie winno ulec zawieszeniu. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. F., uchylił powyższe postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organy administracji publicznej zawieszają postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie decyzji uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia należy do kompetencji innego organu, niż ten przed którym toczy się postępowanie lub sądu. Ponadto pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, tj. sytuacja, w której bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego niemożliwe jest wydanie decyzji. Z związku z tym zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu dotyczącym wybudowania ogrodzenia pomiędzy działkami nr 643 i nr 644 ustalenie przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami nie jest zagadnieniem wstępnym, a brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie uniemożliwia wydania merytorycznej decyzji w sprawie doprowadzenia do zgodności z przepisami spornego ogrodzenia. Brak jest przede wszystkim bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej budowy ogrodzenia, a ustaleniami właściwego przebiegu granicy pomiędzy sąsiednimi działkami. W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego należało uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. F. wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Skarżący opisując przebieg całego postępowania zarzucił organom stałe naruszanie prawa i brak dążenia do sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy. Podniósł, że przedmiotowy mur ogrodzenia został wykonany nielegalnie na jego gruncie, a przy jego wykonaniu zostało zniszczone jego ogrodzenie. Faktów tych organy nadzoru budowlanego nie biorą pod uwagę łamiąc tym samym przepisy Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie, w aspekcie jego zgodności z prawem uznał bowiem, że nie narusza ono przepisów prawa. Dodać należy, że kontrolę tę Sąd przeprowadził nie będąc związany, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. Przedmiotem postępowania wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było samowolnie wykonane przez M. P. ogrodzenie jego działki nr 643 od strony działki skarżącego nr 644. Poddane kontroli Sądu postanowienie nie jest jednakże orzeczeniem rozstrzygającym istotę sprawy, bowiem dotyczyło ono jedynie kwestii wynikłej w toku postępowania, a związanej z jego czasowym zawieszeniem do czasu ustalenia przez sąd powszechny przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącego i inwestora. W tej kwestii należy skarżącemu wyjaśnić, że postanowienia wydawane w toku postępowania stosownie do art. 123 § 2 k.p.a. dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w jego toku, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tym samym kontrola Sądu nie może objąć kwestii materialnoprawnych nie związanych bezpośrednio z tym postanowieniem czy też prawidłowości ustaleń faktycznych, na podstawie których zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Sąd kontrolą nie mógł wobec tego objąć kwestii poruszonych przez skarżącego w skardze i jego kolejnych pismach procesowych, które odnosiły się do działania organów ścigania, sądów oraz organów gminy i nadzoru budowlanego. Poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje także rozpatrzenie żądania skarżącego o przyznanie na jego rzecz od inwestora odszkodowania za zniszczone ogrodzenie, co należy do właściwości sądów powszechnych (właściwego sądu rejonowego). Na marginesie należy jedynie zauważyć, że niezrozumiałe dla Sadu jest działanie skarżącego, który kwestionuje zarówno poprawność zawieszenia postępowania do czasu ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami, jak i stanowisko organu odwoławczego, który to rozstrzygnięcie wyeliminował z obrotu prawnego. Działanie skarżącego pozostaje jednak poza oceną Sądu, który dokonuje oceny zaskarżonego aktu nie będąc związany zarzutami i wnioskami strony skarżącej. Przechodząc po tych koniecznych wyjaśnieniach do kwestii rozstrzygniętej zaskarżonym aktem stwierdzić należy - jak to słusznie podniósł organ odwoławczy - że postępowanie administracyjne jest uregulowanym przepisami prawa ciągiem czynności zmierzającym do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W pewnych jednak sytuacjach ustawodawca dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania w trakcie którego organ nie podejmuje żadnych czynności procesowych. Obligatoryjne przypadki zawieszenia postępowania z urzędu określa art. 97 § 1 k.p.a., a jednym z nich zawartym w pkt 4, jest konieczność rozstrzygnięcia wyłonionego w toku postępowania zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mianowicie zgodnie z tym unormowaniem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mając na uwadze brzmienie oraz znaczenie tego przepisu zasadnie organ drugiej instancji wywiódł, że w toczącym się postępowaniu nie wystąpiła przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że zagadnieniem wstępnym o jakim mowa w tym przepisie jest kwestia ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumieć należy zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, lecz inny organ lub sąd, a którego rozstrzygnięcie stanowi konieczny warunek rozpoznania sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Ponadto - co istotne - pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi zachodzić związek przyczynowy, a zależność ta ma być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zagadnieniem wstępnym nie może być także wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ustalenie przebiegu granicy między sąsiadującymi działkami przez sąd powszechny nie warunkuje możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu spornego ogrodzenia. Innymi słowy kwestia rozgraniczenia między działką skarżącego, a działką inwestora nie jest zagadnieniem wstępnym koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy samowolnie wykonanego ogrodzenia. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) budowa ogrodzeń zwolniona jest z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Z powołanych przepisów wynika, że budowa ogrodzeń o wysokość przekraczającej 2.20 m wymaga w każdym wypadku zgłoszenia, niezależnie od usytuowania ogrodzenia. Przy czym wysokość ogrodzenia mierzona być musi od miejsca, w którym rozpoczęto jej wznoszenie, co oznacza, iż wykluczyć należy możliwość pomiaru jedynie od strony inwestora, który zmienił ukształtowanie terenu. Wykonanie ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną, do której odnoszą się rygory z art. 49b Prawa budowlanego. Działając w tym trybie organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić czy wykonana samowolnie budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, a w razie pozytywnych w tym zakresie ustaleń nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów określonych w art. 49b ust. 2, a jednym z nich jest złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem to na inwestorze spoczywa ciężar wykazania swojego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym granic działki. Zaniechanie wykonania w postępowaniu legalizacyjnym tego obowiązku skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki wykonanego obiektu. Nie jest zatem wykluczone, że przedmiotowe postępowanie zakończy się wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę spornego ogrodzenia, czego domaga się skarżący. Z drugiej strony samo gołosłowne twierdzenie skarżącego dotyczące sporności granicy pomiędzy działkami nie może skutkować zawieszeniem postępowania. Organ nadzoru budowlanego właściwy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego nie jest uprawniony do badania przebiegu granicy na gruncie, tym samym nie może opierać się na twierdzeniach jednej strony. Organ ma obowiązek oprzeć się na oświadczeniu inwestora i na danych wynikających z aktualnych dokumentów geodezyjnych. Prowadzenie przez organ postępowania nie stoi skarżącemu na przeszkodzie w wytoczeniu przeciwko inwestorowi powództwa przed sądem powszechnym o naruszenie posiadania oraz zainicjowania postępowania o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości gruntowej. Czym innym jednak jest żądanie wydania naruszonej własności przez właściciela - na skutek działań inwestora, a czym innym ocena działań tego inwestora z punktu widzenia Prawa budowlanego i organów nadzoru budowlanego, które winny to prawo stosować. W tych okolicznościach zawieszenie postępowania i obligowanie skarżącego do prawnego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami w tym konkretnym przypadku było zbędne, co rodziło obowiązek uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem w zakresie zawieszenia. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji, w następstwie uznania braku istnienia przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest zgodne z prawem. Jednocześnie należy zastrzec, iż ocena ta w żaden sposób nie rzutuje na ewentualne późniejsze ustalenie przebiegu granicy. Z uwagi na podniesione wyżej okoliczności skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na mocy art. 151 p.p.s.a. Natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)