II SA/Lu 516/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta Miasta kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Z. D. G. w Z. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...] w części dotyczącej nakazu zabezpieczenia pokrywy studzienki znajdującej się w chodniku pasa drogowego na wysokości działki o nr ewid. [...], zlokalizowanej przy ul. S. w Z. i jednocześnie uchylił tę decyzję w części dotyczącej podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu, wskazując jako zobowiązanego Prezydenta Miasta Z. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku oględzin w dniu 10 marca 2009r. pracownicy PINB w Z. stwierdzili, że w pasie chodnika ulicy S. w Z. znajduje się studzienka telefoniczna, która nie posiada zabezpieczenia w postaci pokrywy, co stwarza zagrożenie dla przechodniów. W toku postępowania nie ustalono właściciela studzienki. W tej sytuacji organ I instancji decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nakazał zabezpieczyć pokrywę przedmiotowej studzienki Z. D. G. w Z., jako zarządcy pasa drogowego ulicy S. w Z. Z. D. G. zakwestionował to rozstrzygnięcie w odwołaniu podnosząc, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, który nakłada obowiązek utrzymania obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na posiadaczy tych urządzeń. W ocenie Z., skoro właścicielem sieci telefonicznej na terenie Z. jest przedsiębiorstwo telekomunikacyjne, to i studzienka jest jego własnością, a w konsekwencji nakaz jej zabezpieczenia powinien być skierowany do tego przedsiębiorstwa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. rozpoznając odwołanie - podzielił stanowisko organu I instancji, iż podstawą rozstrzygnięcia jest art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, jednocześnie - w oparciu o art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - stwierdził, że decyzja powinna być skierowana do Prezydenta Miasta Z., który w świetle powołanego przepisu jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w graniach Miasta Z. jako miasta na prawach powiatu, natomiast Z. D. G. jest wyłącznie jego pełnomocnikiem, co wynika ze statutu. Z tego względu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w część dotyczącej adresata decyzji, nakładając obowiązek zabezpieczenia przedmiotowej studzienki na Prezydenta Miasta Z. Skargę do sądu administracyjnego wniósł Prezydent Miasta Z., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organów administracyjnych obu instancji. Skarżący zarzucił, że decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, bowiem do zabezpieczenia studzienki należało zobowiązać T.P. SA, jako jej posiadacza zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane, które sąd uwzględnia z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty (...) Należy podkreślić, że decyzja wydana w trybie powołanego przepisu nie może naruszyć zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 kpa. Istota tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice stanowi rażące naruszenie prawa. (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s.96-97) Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy zmieniając decyzję organu I instancji poprzez skierowanie jej nie do Z. D. G. w Z., lecz do Prezydenta Miasta Z., naruszył zasadę dwuinstancyjności, wykraczając poza podmiotowe granice sprawy, ustalone w decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy nie był bowiem uprawniony do zmiany - na tym etapie postępowania - adresata nałożonego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Adresat takiej decyzji jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a w konsekwencji przysługują mu wszelkie prawa przysługujące stronie, zaś na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek umożliwienia stronie realizacji tych praw, w szczególności prawa odwołania się do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Badając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że Prezydent Miasta Z. stał się stroną postępowania dopiero na etapie postępowania odwoławczego, przez co został pozbawiony prawa dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa organy różnych stopni; złożenie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi bowiem realizacji zasady dwuinstancyjności, gdyż dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji należy stwierdzić, że zmiana decyzji organu I instancji dokonana dopiero na etapie postępowania odwoławczego, polegająca na zmianie jej adresata jest niedopuszczalna, jako sprzeczna z art. 15 kpa. Jeżeli badając odwołanie organ wyższego stopnia dojdzie do wniosku, że rozstrzygnięcie powinno zostać skierowane do innego podmiotu, niż wskazany w decyzji przez organ I instancji, to powinien on uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kwestia określenia osoby, do której powinien być skierowany nakaz jest jedynym problemem do rozstrzygnięcia. Wobec faktycznego wykonania nałożonego obowiązku, co wynika z ustaleń organu odwoławczego, postępowanie w tej części stało się bezprzedmiotowe, czemu organ powinien dać wyraz wydając stosowne orzeczenie. Ustalając osobę zobowiązaną do naprawy - a może nią być właściciel lub zarządca (art. 61 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane) - organ uwzględni rodzaj nakazanej do wykonania czynności (naprawy pokrywy będącej także częścią chodnika, co wynika z dokumentacji fotograficznej) i usytuowanie obiektu w pasie drogowym, którego utrzymanie w należytym stanie pozostaje w gestii zarządcy drogi. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 ppsa.