II SA/Lu 52/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi I. U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. U. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 27 grudnia 2007 r. I. U. - właścicielka działki nr ewid. 603/05 położonej w miejscowości B. gm. Lubartów zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z prośbą o interwencję w sprawie zainstalowania rury gazowej na kominie budynku mieszkalnego posadowionego na działce sąsiedniej nr ewid. 604/2. Zaznaczyła, iż wykonawca przyłącza gazowego wprowadził zmiany polegające na poprowadzeniu rury po ścianie komina, co jest niezgodne z projektem, a nadto komin ten stanowi samowolę budowlaną. W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, że przez działkę nr 604/2 przebiega sieć gazowa i wykonane jest przyłącze gazowe do budynku mieszkalnego, które biegnie od skrzynki z gazomierzem do budynku pod ziemią, a następnie wokół budynku po jego ścianie zewnętrznej pod cokołem. Właścicielka przedmiotowej nieruchomości A. B.-K. wyjaśniła, iż nie projektowała ww. instalacji gazowej, nie była jej wykonawcą. Inwestorem jest Gmina L. Sama nie zgłaszała instalacji do odbioru i nie występowała o żadne pozwolenia na budowę przedmiotowej instalacji gazowej. Po rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 6 [...] 2008 r. odmówił w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm) wydania nakazu rozbiórki instalacji gazowej do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 604/2 w miejscowości B. gm. L.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż budowa sieci gazowej z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi m. in. dla wsi B. została rozpoczęta w dniu 15 kwietnia 2007 r. w oparciu o decyzję Starosty L. o pozwoleniu na budowę z dnia 23 sierpnia 2006 r. Jednocześnie z oświadczenia kierownika budowy z dnia 15 listopada 2007 r. wynika, że sieć gazowa wraz z przyłączami i instalacją gazową wewnętrzną została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym, obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami oraz, że w toku wykonywanych robót wprowadzono zmiany w stosunku do rozwiązań projektu, które zostały uzgodnione z ZUDP i akceptowane przez projektanta. Zakończenie robót - poprzedzone przeprowadzeniem odpowiednich prób i sprawdzeń - nastąpiło w dniu 15 listopada 2007 r. Do akt sprawy zostały dołączone rysunki zamienne uwzględniające zmianę trasy instalacji gazowej od szafki z gazomierzem do wejścia do kuchni w budynku mieszkalnym na działce nr ewid. 604/2 z uwzględnieniem obejścia komina usytuowanego na przygranicznej ścianie tego budynku. To stanowi, iż ustalony stan faktyczny jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym wraz z rysunkami zamiennymi. W tych okolicznościach - w ocenie organu I instancji – brak jest podstaw do nakazania rozbiórki spornej instalacji gazowej. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem I. U. wniosła odwołanie. Odwołująca się wskazała, iż domaga się wydania nakazu rozbiórki fragmentu instalacji gazowej przebiegającej po fundamencie komina, który jest wysunięty poza lico ściany szczytowej budynku A. B.-K. Ta cześć instalacji oraz komin znajdują się na terenie jej posesji, co jest niezgodne z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dalej podniosła, iż projekt budowlany instalacji gazowej do tego budynku został wykonany na budynku, który nie posiada komina w przygranicznej ścianie. Zmiana trasy instalacji od szafki z gazomierzem do wejścia do budynku z uwzględnieniem obejścia wokół komina oznacza zmianę w stosunku do projektu zatwierdzonego. Zmiana taka w ocenie odwołującej była dopuszczalna jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 36a ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 [...] 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając ustalenia faktyczne co do zakresu wykonanych prac, organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż w przypadku przedmiotowej instalacji gazowej brak jest podstaw do przyjęcia, iż roboty te zostały wykonane z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Wszelkie wykonane zmiany przebiegu trasy rury gazowej zostały zatwierdzone przez projektanta. Nadto organ odwoławczy powołując się na pismo Przedsiębiorstwa Projektowo-Usługowego P. w Lublinie z dnia 20 listopada 2007 r. wskazał, iż zmiany te w świetle Prawa budowlanego są zmianami nieistotnymi i nie wymagają zmiany pozwolenia a budowę, czy wydania nakazu usunięcia rury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie I. U. zwróciła się o uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i "nakazanie rozbiórki instalacji gazowej do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 604/2 (...)". W uzasadnieniu skargi jej autorka zarzuciła naruszenie art. 36a ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, iż rysunki zamienne wprowadzające zmiany w stosunku do rozwiązań projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w postaci zmiany trasy instalacji gazowej od szafki z gazomierzem do wejścia do kuchni w budynku mieszkalnym nie stanowią w myśl art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i nie wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, podczas gdy zmiany te dotyczą powierzchni zabudowy i jako takie nie mogły być uznane z nieistotne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów, które w skardze nie zostały wskazane. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że sąd administracyjny rozpoznający skargę nie jest związany jej zarzutami i wnioskami. Oznacza to, że może skargę uwzględnić także wtedy, gdy podniesione w niej zarzuty nie są trafne, ale zachodzą inne uchybienia dostrzeżone przez sąd z własnej inicjatywy. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż roboty budowlane, które miały miejsce na działce nr 604/2 położonej w miejscowości B. gm. L. polegające na położeniu sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z wykonaniem przyłącza oraz instalacji gazowej zostały zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją Starosty L. Nr 496/06 z dnia 23 sierpnia 2006 r. Pozwolenie to zostało wydane na wniosek Gminy L., która była inwestorem przedsięwzięcia. Bezspornym jest również, że roboty te w zakresie wykonania instalacji gazowej zostały zrealizowane z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego przywołaną decyzją Starosty L.. Odstępstwo to polegało na odmiennym od zatwierdzonego ww. decyzją projekcie przebiegu instalacji gazowej łączącej punkt redukcyjno – pomiarowy znajdujący się w szafce wolnostojącej z urządzeniem gazowym znajdującym się w kuchni budynku posadowionego na przedmiotowej działce. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy rysunków zatwierdzonych projektów (k. 73, 90) instalacja gazowa na działce nr 604/2 miała przebiegać od wolnostojącej szafki z gazomierzem do rogu budynku przewodem podziemnym położonym w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią nr 603/2, a następnie nad ziemią w linii prostej po ścianie szczytowej zewnętrznej tego budynku do miejsca wpuszczenia rury do wnętrza budynku znajdującego się na tej ścianie. Z kolei, jak wynika z ustaleń dokonanych w wyniku oględzin dokonanych przez pracowników organu I instancji, na przedmiotowej działce sporna instalacja gazowa składa się z wolnostojącej szafki gazowej zlokalizowanej w odległości 2,90 m od granicy z działką nr 603/2, przewodu biegnącego pod ziemia od szafki do rogu budynku, szafki zamocowanej na skraju ściany szczytowej budynku (zawierającej zawór odcinający) oraz rury gazowej biegnącej wzdłuż ściany szczytowej po cokole budynku i fundamencie komina (opasując go) do końca tej ściany oraz dalej po prostopadłej do ściany szczytowej ścianie budynku do miejsca przejścia do wnętrza budynku. Bezspornym zatem jest, iż przedmiotowa instalacja gazowa została wykonana w inny sposób niż to przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. Odstępstwo to polegało na przedłużeniu odcinka instalacji gazowej i zmianie miejsca wpuszczenia rury gazowej do wnętrza budynku oraz wykonaniu podwójnej odsadzki (gięcia) rury gazowej opasającej wystający poza lico ściany szczytowej komin. Zdaniem organów nadzoru budowlanego stwierdzone w toku postępowania odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są zmianami nieistotnymi i nie wymagają zmiany pozwolenia na budowę czy wydania nakazu usunięcia rury. W tym zakresie organ powołuje się na oświadczenie kierownika budowy z dnia 15 listopada 2007 r. oraz pismo PPU P. z dnia 20 listopada 2007 r. Stanowisko organu podważa skarżąca wskazując, iż wprowadzone zmiany uwzględniające istnienie wystającego poza bryłę budynku komina zwiększają powierzchnię zabudowy budynku a to z kolei świadczy o dokonaniu odstępstwa istotnego. W kontekście przedstawionych stanowisk stron w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w aktach sprawy znajduje się rysunek wchodzący w skład zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, na którym naniesiona została opisana powyżej zmiana trasy instalacji gazowej na odcinku od szafki do wejścia do kuchni w budynku (v. k. 104). Jak wynika z rysunku zmiany naniósł w dniu 12 listopada 2007 r. P. D. będący kierownikiem budowy przedmiotowej inwestycji. W aktach sprawy znajduje się również pismo Przedsiębiorstwa Projektowo-Usługowego P. w Lublinie wskazujące, iż dokonane zmiany jako nieistotne nie wymagały zmiany pozwolenia na budowę oraz nie zagrażają bezpieczeństwu właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Z tak przedstawioną argumentacją organów nie sposób się zgodzić. W szczególności argumentacja ta nie odpowiada regulacjom prawnym zawartym w przepisach Prawa budowlanego. W tym zakresie wskazać należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane (Dz. u z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) określa również tryb, w jakim należy wprowadzać zmiany do zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę. I tak zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższa regulacja oznacza nic innego jak to, że inwestor realizując określone przedsięwzięcie budowlane związany jest treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany inwestycji. Nie może on w sposób swobodny wprowadzać innych rozwiązań technicznych i konstrukcyjnych niż to przewiduje projekt. Działanie takie wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji administracyjnej, nim nastąpi sytuacja istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Powyższa zasada wprowadzania zmian w projekcie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nie jest jednak bezwzględna. Odstępstwo od niej przewiduje ust. 5 art. 36a Prawa budowlanego. Przepis ten posługując się wyrażeniem "nieistotnego" odstąpienia pozwala dokonać oceny stopnia tego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a mianowicie czy wprowadzone przeróbki są znaczące i z tego względu wymagają dokonania zmiany projektu, czy też ich zakres i charakter w żaden sposób nie zaszkodzi zrealizowanej już częściowo inwestycji. Mianowicie ust. 5 art. 36a stanowi, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Należy zatem przyjąć, iż w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego wymieniono przypadki, kiedy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest istotne. Zauważyć także należy, że nowelizacją Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) uchylone zostały punkty 3 i 4 art. 36a ust. 5 tej ustawy. W noweli tej ustawodawca zrezygnował z kwalifikowania jako istotnych odstępstw od projektu budowlanego zmian dotyczących elewacji, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), a także niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Jednakże - co najistotniejsze - w kontekście przedmiotowej sprawy opisana ustawa nowelizująca wprowadziła także istotną zmianę do przepisu art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego stanowiąc, że kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant zamieszczając w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Innymi słowy w aktualnym stanie prawnym to projektant rozstrzyga, czy zamierzone odstępstwo od projektu jest istotne, czy też nie posiada takiego charakteru (podkreślenie Sądu). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że inwestor realizując instalację gazową na nieruchomości nr 604/2 dokonał zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast kwalifikacji odstępstwa dokonał kierownik budowy nanosząc na projekt zmiany oraz składając w dniu 15 listopada 2007 r. oświadczenie. W sprawie zatem doszło do naruszenia ust. 5 i 6 art. 36a Prawa budowlanego poprzez naniesienie zmian oraz ich klasyfikację przez osobę nieuprawnioną. Jak powyżej wskazano regulacja zawarta w ust. 6 art. 36 a Prawa budowlanego nakładająca na inwestora obowiązek zwrócenia się do projektanta o dokonanie kwalifikacji zamierzonego odstąpienia została wprowadzona na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2005 r. Zmiana ta w sposób istotny rozszerzyła obowiązki projektanta związane z dokonywaniem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do czasu wprowadzenia omawianej zmiany do obowiązków projektanta należało wyłącznie zamieszczenie w projekcie budowlanym odpowiednich informacji, mianowicie rysunku i opisu dotyczących odstąpienia. Ponadto czynności naniesienia zmian poprzedzała ocena właściwego organu co do charakteru planowanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego Obecnie to projektant, - a nie kierownik budowy - samodzielnie dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia. Dokonanie takiej kwalifikacji nie jest uprawnieniem, lecz obowiązkiem. Samodzielna ocena charakteru odstąpienia dokonana przez inwestora lub kierownika budowy w żadnym wypadku nie może zastąpić oceny projektanta. Osoba ta wykonująca samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, nie może również scedować swoich ustawowych obowiązków na inny podmiot, chociażby omawianego kierownika budowy. Nie można bowiem przyjąć, iż udział projektanta w procesie budowlanym kończy się z dniem zatwierdzenia przez organ sporządzonego przez niego projektu budowlanego, a wszelkie wynikłe w toku realizacji inwestycji kwestie przejmuje do rozstrzygnięcia kierownik budowy. Zgodnie z art. 17 Prawa budowlanego projektant jest (obok inwestora i kierownika budowy) pełnoprawnym uczestnikiem procesu budowlanego – do czasu jego zakończenia. To właśnie projektant posiada odpowiednie przygotowanie zawodowe i wiedzę techniczną przekładające się na możliwość oceny, czy wprowadzone odstępstwo nie wpłynie negatywnie na realizowaną inwestycję oraz czy zmiana ta nie naruszy chociażby przepisów określających warunki techniczno-budowlane obowiązujące dla danego przedsięwzięcia.. Ponadto na projektancie, a nie na kierowniku budowy spoczywa odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne. Prawa i obowiązku kierownika budowy określa szczegółowo art. 22 i 23 Prawa budowlanego, wśród których brak jest kompetencji do nanoszenia zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz dokonywania kwalifikacji zamierzonego odstąpienia. Mówiąc najogólniej kierownik budowy ma obowiązek realizować to, co zostało zaprojektowane. Może jedynie zgłaszać inwestorowi i projektantowi sugestie co do konieczności wprowadzenia zmian lub zastosowania innych rozwiązań technicznych. Jednakże samodzielnie nie jest uprawniony do podejmowania takich działań, na co jednoznacznie wskazuje ust. 6 art. 36a Prawa budowlanego. Omawianego warunku nie wypełnia również oświadczenie kierownika budowy z dnia 15 listopada 2007 r. wskazujące, iż wprowadzone zmiany zostały uzgodnione w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej i akceptowane przez projektanta. Omawiany ust. 6 art. 36a jednoznacznie określa obowiązki projektanta. Samo "zaoczne" wyrażenie zgody (jeśli takowe rzeczywiście było) nie odpowiada treści owego przepisu. To projektant zamieszcza w projekcie odpowiednie zmiany (rysunek i opis) oraz dokonuje kwalifikacji odstępstwa. Ubocznie należy również dodać, iż omawiane oświadczenie nie spełnia także wymogów art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego który stanowi, iż w przypadku dokonania zmian nieodstępujących istotnie od zatwierdzonego projektu, składane przez kierownika budowy oświadczenie powinno być potwierdzone przez projektanta. Również wyłącznie dla porządku, warto wskazać, iż zmiany naniesione na zatwierdzony projekt budowlany przez kierownika budowy nie obejmują zamontowanej na ścianie szczytowej budynku skrzynki z zaworem odcinającym, co również weźmie organ pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rozpatrując ponownie sprawę organ wezwie właścicielkę budynku do przedstawienia projektu budowlanego wraz z odpowiednimi informacjami projektanta (rysunek i opis) dotyczącymi odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz kwalifikacją tych odstąpień (art. 36 a ust. 6 Prawa budowlanego) po czym orzeknie ponownie w przedmiocie odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji. Wykazane naruszenie prawa zdaniem Sądu mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy w zakresie posiadanych uprawnień, w związku z czym Sąd ograniczył się do wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji uzasadnia treść art. 200 powyższej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzona kwota odpowiada wielkości uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego.