II SA/Lu 52/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. – działając z upoważnienia Wójta Gminy N. – po rozpatrzeniu wniosków T. W. z dnia [...] września 2013 r. oraz z dnia [...] września 2013 r., odmówił przyznania wnioskodawczyni: 1. usług opiekuńczych na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 11 i art. 50 ustawy o pomocy społecznej, 2. świadczenia na zakup środków pomocniczych, lekarstw, 3. świadczenia na zakup żywności w ramach programu rządowego, 4. świadczenia na zakup opału - z uwagi na brak jej współdziałania z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej, polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przepis ten oznacza, że pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Przez współdziałanie należy natomiast rozumieć gotowość podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych jego propozycji, pomagających przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekucja od beneficjenta pomocy obowiązku współdziałania jest istotna z tego powodu, że pomoc ta nie może ograniczać się jedynie do prostego rozdawnictwa świadczeń, a bierna lub roszczeniowa postawa podmiotu ubiegającego się o pomoc może spowodować odmowę przyznania świadczenia w oparciu o art. 11 ust.2 powyższej ustawy. W ocenie organu, postawa T. W. świadczy o tym, że nie podejmuje ona jakichkolwiek kroków prowadzących do poprawy swojej trudnej sytuacji życiowej. Nie powinna zaś mieć miejsca sytuacja, w której osoba wnioskująca o udzielenie pomocy nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia jej sytuacji faktycznej. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni, mimo prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie podjęła żadnych kroków w celu umożliwienia jego przeprowadzenia. Organ wyjaśnił, że dwukrotnie (w dniu [...] września 2013 r. oraz w dniu [...] września 2013 r.) usiłowano przeprowadzić z wnioskodawczynią aktualizację wywiadu środowiskowego, jednak przy każdej z tych prób nikt nie otworzył drzwi pracownikom socjalnym oraz towarzyszącym im funkcjonariuszom Policji. Przed podjęciem tych prób organ każdorazowo zawiadamiał pisemnie wnioskodawczynię o terminie wizyty, zaś postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. rozpatrzył jej żądanie dotyczące wyłączenia od udziału w niniejszej sprawie pracownic socjalnych E. W. i H. L., oddalając przedmiotowy wniosek. Również telefoniczny kontakt z T. W. – jak zaznaczył organ – okazał się niemożliwy, bowiem pomimo, iż podała ona numer telefonu, nie odbiera połączeń z OPS. Organ podkreślił, że ostatni wywiad środowiskowy z wnioskodawczynią udało się przeprowadzić w dniu [...] grudnia 2012 r. Powyższa decyzja organu I instancji została następnie – po rozpatrzeniu odwołania T. W. – utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]. Organ odwoławczy podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną sprawy, przedstawione w decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślił, że w związku z brakiem współpracy ze strony odwołującej i uniemożliwieniem przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, zasadne było załatwienie jej wniosków jedną decyzją. Ponadto Kolegium uznało za prawidłowe wydane w toku postępowania postanowienie o odmowie wyłączenia od udziału w sprawie pracownic socjalnych E. W. i H. L., wskazując, iż nie zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku strony w tym przedmiocie. Kolegium podkreśliło, że odwołująca nie jest umocowana do wyboru pracowników socjalnych, którzy będą się z nią kontaktować w sprawie składanych wniosków. W ocenie organu odwoławczego, błędne jest również przekonanie skarżącej o braku konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Skoro bowiem T.W. złożyła nowe wnioski o pomoc, zobligowana jest poddać się procedurze aktualizacji wywiadu środowiskowego. Nie ma natomiast w tym kontekście żadnego znaczenia, iż nie zgłasza ona żadnych zmian w swej sytuacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną T. W. określiła ją mianem "patologii administracyjnej", zarzucając jej bezprawną "wieloprzedmiotowość". Skarżąca ponownie zakwestionowała udział w sprawie pracownic organu I instancji: E. W. i H. L., a dodatkowo również udział członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.: K. A. i Z. C.. Podkreśliła, że o wyniku sprawy nie mogą rozstrzygać notatki służbowe, a pracownicy socjalni, przebywając w miejscu jej zamieszkania, winni sporządzić cz. IV aktualizacji wywiadu środowiskowego. Ponadto skarżąca podtrzymała swoje twierdzenie, że fakt, iż nie zgłaszała zmian co do swojej sytuacji życiowej, jest potwierdzeniem dotychczasowego stanu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie szeregu świadczeń z pomocy społecznej, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Stosownie do treści art. 4 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 powołanej ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Norma art. 11 ust. 2 u.p.s. została oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka: Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona, gdyż sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl przepisu art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin wymagających pomocy (art. 107 ust. 1 u.p.s.). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także, gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W świetle art. 107 ust. 4 u.p.s., aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Należy podkreślić, że ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza art. 107 ust. 4a u.p.s. jednoznacznie stanowiąc, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Słuszne jest zatem wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie, stosownie do którego utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11; z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1753/09; z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08, z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 634/09 oraz z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1765/07 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie, w związku z tym, że skarżąca po raz kolejny ubiegała się o świadczenia z pomocy społecznej, prawidłowe było postępowanie organu I instancji zmierzające do aktualizacji wywiadu środowiskowego, zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 107 ust. 4 u.p.s. W świetle tego przepisu, dla konieczności przeprowadzenia ze skarżącą aktualizacji wywiadu środowiskowego, nie miało znaczenia, iż nie zgłaszała ona zmiany w sytuacji osobistej, skoro ostatnią taką aktualizację przeprowadzono z nią ponad 6 miesięcy wcześniej. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, pracownicy organu I instancji dwukrotnie bezskutecznie próbowali przeprowadzić ze skarżącą aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego. W dniu [...] września 2013 r. pracownice socjalne H. L. i E. W. udały się w asyście Policji do miejsca zamieszkania skarżącej w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Jak wynika ze sporządzonej na tę okoliczność notatki służbowej (k. 7 akt adm. I inst.), nikt nie otworzył wówczas pracownikom socjalnym drzwi, pomimo, że wnioskodawczyni była uprzedzona o terminie wizyty w pi śmie z dnia [...] września 2013 r., które odebrała w dniu [...] września 2013 r. W dniu [...] września 2013 r. organ I instancji prawidłowo doręczył skarżącej wydane w dniu [...] września 2013 r. postanowienie o odmowie wyłączenia od udziału w niniejszym postępowaniu pracowników socjalnych E. W. i H. L., zaś w dniu [...] września 2013 r. - powiadomienie o kolejnym terminie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, wyznaczonym na dzień [...] września 2013 r. W wyznaczonej dacie pracownikom socjalnym ponownie jednak nikt nie otworzył drzwi w miejscu zamieszkania skarżącej. W tej sytuacji – zdaniem Sądu – uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego prawidłowo uznane zostało przez organy obu instancji za brak współdziałania skarżącej z pracownikami socjalnymi. Co więcej, w świetle dyspozycji cyt. art. 107 ust. 4a u.p.s. należy uznać, że jeśli brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym polega na niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z czym należy utożsamić faktyczne uniemożliwienie przeprowadzenia takiego wywiadu, to wydanie decyzji odmownej staje się obligatoryjne. W ocenie Sądu, organy administracji nie naruszyły w niniejszej sprawie przepisów prawa. Uwzględniły one bowiem wskazane wyżej przepisy u.p.s. oraz przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienia zapadłych w niniejszej sprawie decyzji odpowiadają ponadto wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Ubocznie zauważyć należy, że skarżąca od lat objęta jest systematyczną pomocą udzielaną jej ze środków organu pomocy społecznej, mimo iż jej dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Sąd nie dopatrzył się wadliwości zaskarżonej decyzji w związku z tym, że utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna rozstrzygała jednocześnie kilka wniosków skarżącej, dotyczących różnych świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 62 k.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W literaturze przyjmuje się, że powyższy przepis ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: istnieje wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 4. wydanie, Warszawa 2011, s. 437). W niniejszej sprawie wprawdzie rozpatrzone decyzją organu I instancji wnioski skarżącej opierały się na różnych przepisach u.p.s., jednak już rozstrzygnięcie organów co do każdego z tych żądań w istocie opierało się na tej samej przesłance, tj. na braku współdziałania skarżącej z pracownikami socjalnymi, a zatem wynikało z tej samej podstawy prawnej, tj. art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a u.p.s. W tej sytuacji rozpatrzenie wszystkich tych wniosków w jednym postępowaniu administracyjnym zakończonym jedną decyzją uznać należy za dopuszczalne. Bezpodstawne są również twierdzenia skarżącej dotyczące konieczności wyłączenia z urzędu od rozpoznania niniejszej sprawy pracownic organu I instancji: E. W. i H. L. oraz członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L: K. A. i Z. C. Podejmowanie czynności w innych sprawach toczących się z udziałem skarżącej nie stanowi bowiem przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji. O zaistnieniu ustawowej przesłanki wyłączenia nie świadczą także podnoszone przez skarżącą zarzuty, iż osoby te brały udział w postępowaniach administracyjnych, w których wydano decyzje (niekorzystne dla skarżącej), uchylane następnie, bądź to w postępowaniu odwoławczym, bądź w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy podkreślić, że skarżąca już we wnioskach z dnia [...] września 2013 r. i z dnia [...] września 2013 r. (załatwionych łącznie decyzją organu I instancji z dnia [...] września 2013 r.) kwestionowała udział w sprawie pracownic OPS w N.: H. L. i E. W., co też organ odczytał jako wniosek o ich wyłączenie i rozpoznał go postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Fakt, że w kolejnym piśmie (z dnia 26 września 2013 r.), złożonym w toku postępowania, strona ponownie żądała wyłączenia tych samych pracownic, nie podnosząc przy tym nowych okoliczności, nie obligował organu do ponownego rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie, co już nastąpiło – jak wyżej wskazano – postanowieniem z [...] września 2013 r. Jeżeli chodzi o kwestionowany w skardze udział w postępowaniu członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. – K. A. i Z. C., to z akt sprawy nie wynika, by w toku postępowania odwoławczego skarżąca żądała ich wyłączenia. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.