II SA/Lu 520/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku składowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. i K. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S. współwłaściciel działki Nr 744 położonej w miejscowości J., gm. Wola M. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, mającego na celu sprawdzenie, czy L. K. - właściciel nieruchomości sąsiedniej Nr ewid. 742 zgodnie z prawem dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły na magazyn. W reakcji na zawiadomienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku stwierdzając, że budynek stodoły wybudowany został w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 23 grudnia 1971 r. W budynku tym nie są trzymane płody rolne od około 10 lat, natomiast garażowany jest sprzęt mechaniczny, tj. ciągnik rolniczy, samochód dostawczy oraz materiały służące do wykończania wnętrz budynków (rurki, okucia metalowe, drewno do wykonania podłóg). Ponadto organ ustalił, iż L. K. nie posiada pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia 23 [..] 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania uznając, iż w sprawie do takiej zmiany nie doszło, albowiem zarówno pierwotny jak i obecny sposób użytkowania budynku odpowiada definicji budynku gospodarczego zawartej w art. 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Budynek gospodarczy - zgodnie z tym przepisem - to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Powyższe - zdaniem organu - uprawnia do stwierdzenia, iż przedmiotowy budynek składowy można zaliczyć jako budynek gospodarczy. W złożonym odwołaniu A. S. podniósł, że organ dokonał błędnych ustaleń, a nadto zastosował niewłaściwe przepisy. Jego zdaniem w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdyż zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed 1995 r. Odwołujący zaznaczył, iż obecnie budynek stodoły jest użytkowany jako garaż i magazyn materiałów budowlanych łatwopalnych takich jak deski, rurki plastikowe, panele z tworzywa sztucznego, płyty pilśniowe oraz rożnego rodzaju kleje, farby itp. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 [...] 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, będącego przedmiotem postępowania, co wyklucza ingerencję organu nadzoru budowlanego. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy budynek składowy (stodoła) w obecnie obowiązującym nazewnictwie należy uznać za budynek gospodarczy, co w kontekście ustalonego stanu faktycznego oznacza, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Organ II instancji ponadto wskazał, iż bezzasadny jest zarzut zastosowania przez organ błędnych przepisów. W tym względzie przywołując treść art. 45 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. wyjaśnił, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu tego przepisu. Nie doszło również - zdaniem organu - do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W wyniku oględzin nie stwierdzono, by w przedmiotowym budynku znajdował się samochód osobowy, co wskazuje, że budynek ten nie jest wykorzystywany jako garaż, a to uzasadnia umorzenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie obaj współwłaściciele działki Nr 744 A. S. i K. S. domagali się zmiany wydanych decyzji na ich korzyść. W uzasadnieniu podnieśli, że organy nie podjęły żadnych środków, aby sprawę należycie wyjaśnić, czym naruszyły art. 77 i 80 k.p.a. Powtarzając zarzuty odwołania wskazali, iż przedmiotowy budynek został wybudowany na potrzeby rolnicze celem składowania płodów rolnych. Natomiast obecnie został on przekształcony na magazyn materiałów budowlanych oraz garaż, gdzie garażuje się ciągnik rolniczy i samochód (furgon) służący do transportu materiałów budowlanych składowanych w stodole. Działanie takie wskazuje, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, co uzasadnia wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu jego użytkowania. Ponadto zarzucili organom stronniczość, brak rzetelności i działanie na korzyść L. K. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając, że zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały - w ocenie Sądu - z naruszeniem przepisów prawa materialnego a także przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym umorzono postępowanie administracyjne. Podstawę dla takiego orzeczenia stanowi zgodnie z art. 105 k.p.a. stwierdzenie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości oznacza, że brak jest elementów natury podmiotowej lub przedmiotowej, które umożliwiają załatwienie sprawy co do istoty. W sytuacji bezprzedmiotowości postępowania brak jest podstaw do orzekania przez organ i wydania decyzji merytorycznej. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był zarzut, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły, który jest obecnie wykorzystywany dla celów magazynowo-garażowych. Na gruncie prawa budowlanego kwestie związane ze zmianą sposobu użytkowania reguluje art. 71 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazane przepisy zawierają określenie, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W przypadku zarzutów, że do zmiany takiej doszło, organy właściwe w sprawie winny zbadać, czy stan faktyczny odpowiada przesłankom z art. 71 Prawa budowlanego. Umorzenie postępowania będzie dopuszczalne wyłącznie, gdy ustalenia faktyczne wykluczą dokonanie zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Na wstępie jednakże należy przypomnieć, że instytucja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podlegała znaczącym zmianom w kolejnych nowelizacjach ww. ustawy. Wejście w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), zniosło obowiązek uzyskiwania decyzji administracyjnej zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zastępując go obowiązkiem dokonania zgłoszenia tego zamierzenia właściwemu organowi. Z kolei ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1364), która weszła w życie w dniu 26 września 2005 r. ograniczono pojęcie zmiany sposobu użytkowania w szczególności do sytuacji określonej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże w przedmiotowej sprawie podstawę prawna powinny stanowić przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obowiązujące przed wejściem w życie przywołanej noweli z 16 kwietnia 2004 r. Jednoznacznie wynika to z art. 2 ust. 2 tej noweli, zgodnie z którym w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (31 maja 2004 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Nadto do samowolnej zmiany sposobu użytkowania dokonanej przed dniem 31 maja 2004 r. nie ma również zastosowania przepis art. 71a Prawa budowlanego (dodany nowelą). W tych przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 3 noweli z 16 kwietnia 2004 r.). Jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 29 marca 2004 r., a do samowolnej zmiany miało dojść przed 1995 r. Oznacza to konieczność zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r. ogłoszonym w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 2003 r. Nr 207 pod poz. 2016 z późn. zm. W tym miejscu rozstrzygnąć należy, iż zupełnie chybione są zarzuty skarżących wskazujące konieczność prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Bez znaczenia w tym kontekście jest data dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Możliwości takiej nie przewidują przepisy przejściowe ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Art. 103 ust. 2 tej ustawy wyłącza jedynie stosowanie przepisy art. 48 w odniesieniu do sytuacji zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Jednakże stosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie – co oczywiste – nie wchodziło w ogóle w grę. Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności: przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (pkt 1); podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2). Wobec przywołanej treści przepisu nie może budzić wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie przepis art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania. Bezspornym jest, iż w przypadku zarzutu zmiany sposobu użytkowania budynku składowego (stodoły) na budynek o funkcji gospodarczo-magazynowej nie można stwierdzić, że spełnione zostały przesłanki tego przepisu. Nie doszło bowiem do przeróbki tego pomieszczenia z przeznaczeniem go na pobyt ludzi, jak również przeznaczenia pomieszczenia mieszkalnego na cele niemieszkalne. Nie doszło też do przeznaczenia do użytku publicznego pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu. W związku z powyższym decydujące dla sprawy było rozstrzygnięcie, czy istniejący stan faktyczny przedmiotowego budynku odpowiada przesłankom z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego zdefiniowaną w tym przepisie stanowi podjęcie lub zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ tych obciążeń. W sprawie przedmiotem sporu jest przekształcenie budynku składowego (stodoły) na budynek - jak to określiły organy - gospodarczy, a zatem rozważenia po pierwsze wymagało, czy używanie tego budynku w takim (teraźniejszym) charakterze spowodowało wskazane zmiany. Brzmienie przepisu a contrario jednoznacznie zatem stanowi, że zmiana funkcji budynku, jeżeli nie zostały zmienione wymienione parametry, nie stanowi zmiany sposobu użytkowania. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż organy w ogóle nie objęły zakresem swych rozważań zamieszczonych w art. 71 ust. 2 pkt 2 przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czym naruszyły zasady postępowania administracyjnego nakazujące dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Szczególnie istotna dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest przesłanka pierwsza z art. 71 ust. 2 pkt 2 dotycząca zmian warunków bezpieczeństwa pożarowego. Skarżący wielokrotnie podkreślali, że obecny sposób wykorzystania budynku stodoły powoduje zagrożenie pożarowe. Podnosili, iż w budynku tym znajdują się materiały łatwopalne takie jak plastik, deski, farby, kleje, rurki plastikowe oraz płyty pilśniowe. Ponadto budynek ten nie posiada wykonanego stropu, co w zestawieniu z faktem parkowania w nim ciągnika rolniczego i samochodu dostawczego może obiektywnie rzecz biorąc budzić obawy skarżących. Rzeczą organów było ten stan rzeczy wnikliwie sprawdzić i przeanalizować. W tym kontekście podkreślić należy, iż skutek w postaci zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego wyraża się w tym, że dla danego celu, w jakim użytkowany jest obiekt lub jego część, przepisy prawa wymagają spełnienia określonych norm i standardów przeciwpożarowych. Zmiana tych warunków oznacza zatem, że należy spełnić odpowiednie standardy, właściwe dla jakiegoś rodzaju użytkowania obiektu. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, iż podjęcie określonych działań w budynku o danych parametrach technicznych będzie skutkować zmianą sposobu użytkowania, jeżeli budynek ten będzie musiał spełnić jakieś dodatkowe standardy, poza dotychczas wymaganymi. W związku z tym koniecznym jest dokonanie porównania przepisów techniczno-budowlanych określających wymagania dla budynku stodoły i budynku garażowo-magazynowego oraz wyciągniecie z porównania wniosków w kontekście przesłanek z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zabrakło tego rodzaju ustaleń. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że nie można stwierdzić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ta wadliwość postępowania powinna zostać usunięta w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Jeśli zatem organ – ponownie rozpatrując sprawę - stwierdzi, że garażowanie w budynku stodoły ciągnika rolniczego i samochodu dostawczego oraz składowanie w nim materiałów budowlanych wymaga spełnienia przez ten budynek określonych parametrów technicznych podejmie dalsze kroki określone przepisem art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane tj. z odpowiednim zastosowaniem art. 50, 51 i 57 ust. 7. Jednakże warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego jest uprzednie ustalenie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości - w toku postępowania administracyjnego - że doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast jeśli organ stwierdzi, że zmiana przeznaczenia budynku nie jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, będzie to oznaczać, że postępowanie przed organami nadzoru jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Ponadto w kontekście odesłania do treści art. 50, 51 i 57 ust. 7 wskazania wymaga, że równie ważne będzie dokonanie ustaleń, czy podnoszona przez skarżących zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego związana jest z wykonywaniem jakichkolwiek robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Powyższe będzie miało wpływ na podjecie dalszych działań określonych art. 51 ustawy Prawo budowlane. Należy też dodać, iż ustawodawca w art. 71 Prawa budowlanego nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, iż wymienione w tym przepisie rodzaje przeróbek lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. A zatem przez zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, wymagającą zgody właściwego organu administracji, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do zupełnie innego rodzaju użytkowania, lecz także prowadzenie podobnej do dotychczasowej działalności, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że do wydania uchylonych rozstrzygnięć doszło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie - w ocenie Sądu - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego tj. art. 71 ust.2 ustawy Prawo budowlane w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nawiązując jeszcze do zasad postępowania administracyjnego wskazać należy, iż stanowisko organu powinno być zrozumiałe, stanowcze i poparte stosowną argumentacją. W samej decyzji natomiast organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niedopuszczalny jest (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) dualizm stanowiska organu. Należy wskazać, że przez znaczny okres postępowania organ I instancji stał na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku (patrz postanowienie organu z 15 lipca 2004 r.) by w dalszej kolejności uznać, że zmiana nie miała miejsca, co uzasadnia umorzenie postępowania. Nadto organ dokonując oceny dowodów (swobodnej) winien to czynić zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego, a nie wyłącznie w oparciu o twierdzenia stron postępowania. Uwagi te tyczą się w szczególności oceny sprawności technicznej garażowanego w budynku stodoły ciągnika rolniczego. W tym zakresie wiedza i doświadczenia życiowe nie pozwalają przyjąć, iż brak akumulatora w pojeździe mechanicznym (tj. elementu samodzielnego łatwego do wymontowania oraz podłączenia) stanowi o niesprawności pojazdu. Ponadto nie potwierdza faktu niegarażowania samochodu brak tego pojazdu w przedmiotowym budynku w dniu oględzin, o terminie których przeprowadzenia strony zostały powiadomione. Fakty te wymagają pełniejszego wyjaśnienia. Z tych zatem względów na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt. I sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku, o ile stan faktyczny sprawy nie ulegnie zmianie. W pierwszej kolejności organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie zmierzające do ustalenia poprzedniego oraz obecnego sposobu użytkowania spornego budynku, zaś następnie, w zależności od tych ustaleń rozstrzygnie, czy w sprawie istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, a jeżeli tak, to w sposób określony przepisami wykaże zasadność swojego stanowiska. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy zasądzając je na rzecz strony skarżącej od organu administracji w wysokości odpowiadającej kwocie uiszczonego wpisu od skargi.