II SA/Lu 520/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009r. sprawy ze skargi T. i W. małżonków S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. i W. małżonków S. kwotę 757 /siedemset pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu odwołania T. i W. małż. S. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewidencyjny położonej przy ul. J. w L., pas drogowy – działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Prezydent Miasta L., po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. i K. małż. S. z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr [...] przy ul. J. w L. Zamierzenie inwestycyjne polegać ma na realizacji zewnętrznej klatki schodowej i rozbudowie pomieszczeń mieszkalnych nad istniejącym w kondygnacji przyziemia tarasem. Organ ustalił na maksimum 32% powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki, przy zachowaniu minimum 40% powierzchni biologicznie czynnej, zobowiązał inwestora do projektowania inwestycji z zachowaniem dotychczasowej wysokości budynku mieszkalnego, bez zwiększenia dotychczasowej ilości lokali mieszkalnych lub usługowych w obiekcie. Ponownie rozpoznając wniosek organ I instancji wyznaczył wokół działki obszar analizowany i po przeprowadzeniu na nim analizy funkcji i cech zabudowy orzekł o możliwości realizacji planowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i W. małż. S., współwłaściciele działki sąsiedniej, zarzucając, że planowana inwestycja naruszy ich interes prawny, gdyż rozbudowa budynku wnioskodawców będącego obiektem bliźniaczym z ich budynkiem mieszkalnym, przesłoni tenże budynek. Odwołujący się zakwestionowali przyjęty w decyzji dopuszczalny wskaźnik zabudowy działki, różny od tego, jaki był określony w poprzednio wydawanych przez organ I instancji orzeczeniach. Zwracali też uwagę, że taras, który ma być rozbudowany ma delikatną konstrukcję, co nie pozwala na budowę, natomiast sam wniosek dotyczy terenu już intensywnie zabudowanego, na którym pierwotnie zakładano realizację budynku do trzech kondygnacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie podzieliło zarzutów odwołania, natomiast podzieliło ustalenia organu I instancji, co do zaistnienia w sprawie podstaw prawnych do ustalenia warunków zabudowy dla opisanej we wniosku inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego obiektu mieszkalnego usytuowanego na terenie, dla którego brak planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja w istocie dotyczy rozbudowy pomieszczeń mieszkalnych nad istniejącym w przyziemiu budynku tarasem oraz realizacji zewnętrznej klatki schodowej, co odpowiada treści żądania wnioskodawców. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy przeprowadził postępowanie z zachowaniem wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 14, poz. 1588) wyniki przeprowadzonej analizy w części opisowej i graficznej stanowią załączniki do decyzji, ustalono także wielkość wskaźnika zabudowy dla objętej inwestycją działki. Zdaniem Kolegium, poruszone w odwołaniu kwestie dotyczą ewentualnego naruszenia przepisów prawa budowlanego i na obecnym etapie postępowania inwestycyjnego nie mogą być rozstrzygnięte. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. W. M. i T. małż. S. wnosili o uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego – ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania (art. 7, 77 §1, 107 § 1 i 3 kpa). Zdaniem skarżących, w sprawie nie przeprowadzono właściwej analizy wskaźnika zabudowy terenu mimo, że brak jej już poprzednio stanowił podstawę do uchylenia przez Kolegium w dniu [...] decyzji organu I instancji z dnia [...], zaś w innej sprawie rozstrzygniętej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] średni wskaźnik zabudowy ustalono na 22%. Ma to w sprawie istotne znaczenie, skoro objęta wnioskami działka o niewielkiej powierzchni 400m2 jest już zabudowana budynkami czterokondygnacyjnymi, a wskaźnik jej zabudowy wynosi 23%. Ponadto, zdaniem skarżących, organ I instancji nie wyjaśnił przyczyny objęcia analizą konkretnego obszaru i nie odniósł się do oceny planowanej rozbudowy w nawiązaniu do zabudowy już istniejącej na sąsiednich działkach pod względem urbanistycznym i architektonicznym. Skarżący zakwestionowali ustalenie, że rozbudowa części mieszkalnej budynku możliwa będzie przez nadbudowę nad tarasem istniejącym w kondygnacji przyziemia – w sytuacji, gdy taras został zrealizowany bez pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, do czego sąd administracyjny jest zobowiązany na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 litera a/ i c/ wyżej cytowanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że wniesiona skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie Sąd stwierdza, że organy obu instancji wydając decyzje prawidłowo powołały przepisy prawa materialnego dotyczące ustalania warunków zabudowy w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, dla którego brak planu miejscowego. Opisana we wniosku wszczynającym postępowanie planowana inwestycja stanowi zmianę zagospodarowania terenu przez wykonanie przebudowy i dobudowanie części istniejącego budynku. Wskazane przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego "rozporządzeniem" nie zostały jednak właściwie zastosowane w sprawie, co oznacza, że organy dokonały wadliwej wykładni tych przepisów i poczyniły dowolne ustalenia bez przeprowadzenia postępowania w sposób wskazany w ustawie i rozporządzeniu. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi: "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" pozwala na przyjęcie, że nowa zabudowa (bądź rozbudowa) musi stanowić kontynuację funkcji terenu w myśl zasady dobrego sąsiedztwa. W celu ustalenia wystąpienia przesłanki kontynuacji funkcji (a także przesłanki dobrego sąsiedztwa) ustawodawca nakazał wykonanie analizy na wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze – o czym stanowią przepisy rozporządzenia wskazujące sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego oraz przeprowadzania na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki tak przeprowadzonej analizy w części tekstowej i części graficznej stanowić muszą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie niniejszej organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na terenie działki nr 257, a integralną cześć decyzji stanowią: załącznik graficzny z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (k. - 21 akt), wyniki analizy – część tekstowa (k. – 16) i wyniki analizy – część graficzna. Analizując opisane załączniki należy stwierdzić, że nie wynika z nich, jak został wyznaczony obszar analizowany i dlaczego obejmuje taki właśnie teren. Część tekstowa analizy opatrzona jest podpisem architekta i adnotacją, iż stanowi załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy [...], natomiast na odbitce mapy, na której zakreślono kolorem zielonym teren kilkunastu działek od strony zachodniej, wschodniej i południowej w stosunku do działki nr [...] – brak adnotacji czy jest to załącznik do decyzji. Gdyby uznać, że obszar w sąsiedztwie działki nr [...], określony na odbitce mapy przerywanymi liniami koloru zielonego jest obszarem analizowanym, to wyznaczono go zupełnie dowolnie, jedynie z trzech stron działki, bez wskazania bliższych danych co do wielkości terenu. Zwrócić należy przy tym uwagę, że organ I instancji rozpoznając sprawę po raz pierwszy w decyzji z dnia [...] wyznaczył obszar analizowany w innych granicach obejmujących mniejszą ilość działek usytuowanych od strony wschodniej, zachodniej i północnej w stosunku do działki nr [...] Takie dowolne wyznaczenie obszaru analizowanego i lakoniczne zapisy w części opisowej analizy nie pozwalają na ocenę czy przyjęte przez organ średnie wskaźniki – zwłaszcza dotyczące średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym odpowiadają przepisom rozporządzenia, a w konsekwencji czy istnieją warunki do dobudowy lub rozbudowy części budynku mieszkalnego na działce nr [...] z uwagi na intensywność wykorzystania terenu. Sposób ustalania obszaru analizowanego określa § 3 rozporządzenia, który stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i na nim przeprowadza analizę cech zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ustawy. Rozporządzenie wymaga zatem, by z każdej strony teren objęty wnioskiem rozciągał się na obszar objęty analizą, a granice tego obszaru ustalone winny być racjonalne, bowiem wielkość obszaru może prowadzić do odmiennych wyników, chociażby w kwestii średniej powierzchni zabudowy, co jest istotne w niniejszej sprawie, gdzie objęta wnioskiem działka o niewielkim obszarze jest już zabudowana czterokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym, w którym - jak wynika z treści wniosku - usytuowany jest sklep spożywczy o pow. 90 m2. Ponadto, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdza, że w sprawie nadal nie zostały poczynione ustalenia i wyjaśnione okoliczności będące powodem uchylenia przez organ I instancji decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...], zwłaszcza dotyczące sprzeczności między treścią złożonego wniosku co do zmiany zagospodarowania działki a treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co do określenia charakteru pomieszczeń mających być nadbudowanych nad tarasem. Z akt sprawy nie wynika, by organy przeprowadzały w sprawie postępowanie dowodowe, aczkolwiek w uzasadnieniu decyzji SKO, a także w skardze jest mowa o dokonanych oględzinach działki. Wszystkie przedstawione okoliczności potwierdzają, że organy obu instancji wydały decyzje bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy tj. z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 kpa. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dokładne i rzetelne zbadanie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności mogło doprowadzić organy orzekające do odmiennych ustaleń końcowych. Konsekwencją wskazanych uchybień jest brak możliwości dokonania przez Sąd - na podstawie przedstawionego w sprawie materiału dowodowego - oceny czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego – art. 61 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyznaczy granice obszaru analizowanego mając na uwadze odległości wskazane w przepisach. Zarówno przebieg granic jak i wielkość obszaru musi być dokładnie uzasadniony. Następnie należy dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej planowanej dobudowy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą znaleźć potwierdzenie w wynikach analiz będących załącznikami do decyzji. Organ powinien wyjaśnić sposób ustalania wskaźników. Ponadto, organ zobowiąże wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w sposób, by odpowiadał on wymogom wynikającym z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Z tych względów i na mocy art. 145 § 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o zwrocie skarżącej kosztów postępowania wydane zostało na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.