II SA/Lu 521/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Asesor WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...]nr [...]; II. nakazuję ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem wpisu od skargi , od którego skarżący był zwolniony. II SA/Lu 521/05 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną w dniu [...] z upoważnienia Wójta Gminy K. o odmowie ustalenia S. K. warunków zabudowy dla realizacji rozbudowy stacji paliw o moduł dystrybucji gazu propan – butan oraz rozbudowy o małą gastronomię i punkt sprzedaży materiałów budowlanych na części działki numer [...], położonej w miejscowości S. gmina K. W uzasadnieniu organ administracji ustalił, że na terenie objętym wnioskowaną inwestycją aktualnie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Uprzednio obowiązujący plan utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. W takiej sytuacji ustalenie warunków zabudowy może nastąpić jedynie przy spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. /. Zdaniem organów administracji obu instancji wnioskowana inwestycja tych warunków nie spełnia. Na działce numer [...] już istnieje stacja benzynowa, która w świetle twierdzeń wnioskodawcy funkcjonuje od 15 lat. Została wzniesiona samowolnie. Stąd planowany moduł dystrybucji gazu nie spełnia warunku tak zwanego " dobrego sąsiedztwa " ani warunku kontynuacji funkcji, przewidzianych w art. 61 ust. 1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ich spełnienie nie może opierać się na nawiązaniu do samowoli budowlanej. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że nie było wydane pozwolenie na budowę stacji paliw na działce numer [...]. Natomiast Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym ostateczną decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy K. na wniosek S. K. o lokalizacji stacji paliw we wsi S. Ustaliło, że inwestycja ta była niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej. Teren ten był przeznaczony pod uprawy rolne. Załączone przez wnioskodawcę dokumenty nie świadczą, by samowolnie zrealizowana stacja benzynowa została zalegalizowana. Podnoszony argument o zagubieniu dokumentacji projektowej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku S. K. o wyznaczenie rozprawy, Kolegium stanęło na stanowisku, że materiał znajdujący się w aktach sprawy pozwalał na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Wyznaczenie rozprawy było zbędne. Strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy i złożenia dodatkowych uwag, z której skorzystała, składając pismo w dniu 4 maja 2005 r. Na przytoczone rozstrzygnięcie administracyjne skargę złożył S. K. W uzasadnieniu zarzucił, że sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym. Nie mógł skorzystać z praw strony, powołać świadków na okoliczność utrudniania przez Wójta Gminy K. rozwijania działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. W pełni podtrzymało stanowisko oraz argumentację faktyczną i prawną, zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało kolejną podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanych inwestycji. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 powoływanej w sprawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc. Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją tego warunku nie spełnia. Objęta wnioskiem działka położona jest w obszarze, który w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod uprawy polowe i zabudowę zagrodową. Zgodnie z danymi ewidencji gruntów działka objęta wnioskiem ma nadal charakter rolny o klasie bonitacyjnej IIIa oraz IIIb. Jej powierzchnia wynosi 1,66 ha. Obszar ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. W myśl art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zaistniałych okolicznościach nie jest możliwe wydanie decyzji uwzględniającej wniosek S. K. przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zmieniałby przeznaczenie wskazanej działki. Odnosząc się do zarzutu rozpatrzenia odwołania na posiedzeniu niejawnym, Kolegium wyraziło stanowisko, że w sprawie nie występowała potrzeba wyznaczenia rozprawy. Akcentowało, że zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. W niniejszej sprawie nie zachodził żaden z wymienionych wypadków. Na podstawie art. 10 k.p.a. do skarżącego skierowane zostało pouczenie o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia pisemnych uwag. Skarżący z tego prawa skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz.1269 /, sąd administracyjny kontroluje legalność działań organów administracji publicznej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola ta jest dokonywana w granicach danej sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. Powyższe podlegało stwierdzeniu poza granicami zarzutów i wniosków skargi. 1. W sprawie poza sporem jest, że na terenie objętym wnioskiem S. K. o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. /, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. W rezultacie uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiąże organy gminy przy realizacji polityki przestrzennej. Ustalenia studium nie mogą być jednak podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy / Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004 r. str.87/. Tym bardziej przy rozpatrywaniu wniosku S. K. o ustalenie warunków zabudowy nie można zasadnie odwoływać się do sformułowań projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Treść projektu studium, do której nawiązuje organ pierwszej instancji nie może mieć wpływu na wynik sprawy. 2. Wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, organy administracji prawidłowo wskazują na konieczność spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W punkcie 1 tego przepisu zawarty jest wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie ustalają czy wnioskowany punkt dystrybucji gazu propan – butan ma stanowić inwestycję integralnie powiązaną z już istniejącą stacją paliw, czy też chodzi o inwestycję, która mogłaby być zrealizowana i użytkowana niezależnie. W tej drugiej sytuacji rozważenie przesłanek z art. 61 ust. 1 – 5 wymaga przeprowadzenia analizy na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / Dz. U. Nr 164, poz. 1588 /, wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza nie może być ograniczona jedynie do działki inwestora. Zgodnie z § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera jako załącznik jedynie mapę podstawowego zagospodarowania terenu. Istniejąca na działce skarżącego samowolnie zrealizowana stacja paliw nie wyklucza co do zasady ustalenia warunków zabudowy dla kolejnych, niezależnych zamierzeń inwestycyjnych. Będzie to mogło nastąpić, gdy organ stwierdzi łączne spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 na podstawie analizy sporządzonej zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. 3. Rozważania zawarte w pkt 2 należy odnieść do objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy punktu małej gastronomii i punktu sprzedaży materiałów budowlanych. W odniesieniu do tych zamierzeń inwestycyjnych organy administracji nie dopełniły wymogu sporządzenia analizy i nie przedstawiły oceny prawnej przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 rozważanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 4. Powołanie się w odpowiedzi na skargę na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało oparte na nieprawidłowych ustaleniach. Przepis ten stanowi o możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tej przesłanki organy nie rozważały przy wydawaniu decyzji w toku instancji. Skarżący w postępowaniu administracyjnym powoływał się na okoliczność wyłączenia z produkcji rolnej części działki [...]. Wprost pisze o tym w piśmie z dnia 4 maja 2005 r. Organ w tym zakresie nie przeprowadził postępowania dowodowego. Ewidencja gruntów jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Domniemanie, że zawarte w ewidencji gruntów dane są zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym jest domniemaniem, które może zostać obalone. Regulacja zawarta w art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych / Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. / stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne , wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wymaga zgody właściwego ministra dla przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne użytków rolnych klasy I do III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha S. K. wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wyraźnie obejmuje część działki numer [...]. Powierzchnia objętej wnioskiem części działki wnioskodawcy nie została ustalona. W szczególności organy nie ustaliły czy przekracza progowe 0,5 ha. Pojęcie zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne nie może być utożsamiane z powierzchnią całej działki, jeśli planowane zamierzenie inwestycyjne ma dotyczyć jej części. Należy wskazać na przepis art. 11 ust. 1 rozważanej w tym miejscu ustawy. Na jego podstawie zezwoleniu na wyłączenie z produkcji użytków rolnych podlegają grunty. Granice gruntów objętych takim zezwoleniem nie muszą odpowiadać obecnym granicom ewidencyjnym działki nr [...]. Odpowiednio wydzielona część działki objęta ewentualnym uwzględnieniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy będzie mogła stanowić przedmiot ubiegania się o zgodę na wyłączenie z produkcji rolnej. Zgodnie z art. 11 ust. 4 powoływanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wydanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jest to dalszy etap procesu inwestycyjnego. W tym stanie sprawy decyzje organów orzekających w toku instancji zostały wydane przy niewyjaśnieniu okoliczności istotnych dla prawidłowego jej załatwienia. Stwierdzone uchybienie narusza art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Może ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i przy zastosowaniu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia art. 223 § 2 w związku z art. 200 ostatnio powołanej ustawy.