II SA/Lu 521/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi L.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) kwotę 100 (sto) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od którego skarżący był zwolniony. II SA/Lu 521/07 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2005 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 451/05 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zastosowania w stosunku do L. K. środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 711,31 złotych z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sąd zobowiązał rozpoznający sprawę organ administracji do rozważenia przy kształtowaniu w sprawie niniejszej treści decyzji stosowania prawa zastosowania art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) oraz, co się z tym wiąże, zbadania czy w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) budynek do rozbiórki, którego L. K. zobowiązany został tytułem wykonawczym z dnia [...] Nr [...], jest obiektem budowlanym. Ponadto Sąd zobowiązał organ rozpoznający sprawę do sprawdzenia, czy kwota grzywny nałożonej na L. K. nie przekracza wartości obiektu podlegającego rozbiórce, a gdyby tak było, rozważenia racji zastosowania wykonania zastępczego w rozumieniu art. 127 i następnych ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na to, że grzywna w celu przymuszenia nie powinna przekraczać wartości obiektu podlegającego rozbiórce, gdyż jej istotą nie jest element represyjny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...], Nr [...] nałożył na L. K., zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...], grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.500,00 złotych, z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...]. Uzasadniając wysokość nałożonej na zobowiązanego grzywny organ administracji I instancji wyjaśnił, że stanowi ona iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Na postanowienie powyższe żądając jego uchylenia zażalenie wniósł L. K. zarzucając mu, że wydane zostało bez uwzględnienia zaleceń co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 6 grudnia 2005 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 451/05. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu administracji I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że argumenty zażalenia dotyczące zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 6 grudnia 2005 r. dotyczą zakończonego uprzednio postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podniósł również, że art. 121 § 2 w związku z § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji udziela organowi administracji kompetencji do nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości ograniczonej górną granicą określoną ustawą. Ustawodawca przekazał więc organowi do swobodnego kształtowania wysokość zastosowanego środka egzekucyjnego ograniczając uznanie administracyjne górną granicą określoną na kwotę 5.000,00 złotych. Ponadto grzywna w celu przymuszenia nie jest środkiem karnym a jedynie środkiem przymusu administracyjnego, którego celem jest doprowadzenie do wykonania określonych postanowień decyzji administracyjnej za pomocą środków egzekucyjnych, jakie ustawodawca oddał do dyspozycji organu egzekucyjnego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy podkreślił również, że organ I instancji działał w niniejszej sprawie w oparciu o ustawę i w jej granicach. Z tych powodów organ odwoławczy uznał zaskarżone postanowienie za znajdujące w pełni oparcie w przepisach prawa, zaś zarzuty zażalenia za nieuzasadnione. Na postanowienie organu odwoławczego skargę wniósł L. K. zarzucając mu, że wydane zostało ono z naruszeniem przepisów prawa, dlatego żąda on jego uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi L. K. przedstawia argumenty świadczące o wadliwości postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została decyzja nakładająca na niego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, a której niewykonanie przez niego przesądziło o konieczności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Ponadto w uzasadnieniu podniesiono, że decyzja ta jako nieprawomocna nie mogła stanowić podstawy do wydania tytułu wykonawczego z dnia [...] Nr [...]. W dalszej części uzasadnienia skarżący nawiązuje do toczącego się równolegle z postępowaniem administracyjnym postępowania cywilnego, którego przedmiot – w jego ocenie – jest tożsamy z przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem organu odwoławczego. Organowi odwoławczemu zarzuca on natomiast, że wydając zaskarżone postanowienie wziął jedynie pod uwagę to, iż organ I instancji wydając postanowienie nakładające grzywnę, działał na podstawie upoważnienia ustawowego zaś wysokość nałożonej przez ten organ grzywny mieści się w granicach określonych ustawą. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując sprawę, zważył, co następuje: Skarga jest zasadna jednak z przyczyn innych niż w niej podniesiono. Postanowienie organu odwoławczego jak i organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obejmuje wszystkie a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd stwierdził uchybienia organów obu instancji występujące w przestrzeganiu mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 153 p.p.s.a., które skutkuje koniecznością usunięcia zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia utrzymanego nim w mocy z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Następstwem użycia w przytoczonym powyżej przepisie zwrotu "ocena prawna wiąże w sprawie ten sąd oraz organ" jest to, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w trybie określonym prawem i jeżeli w sposób istotny nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1997 r., wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Po 263/97, LexPolonica nr 341405 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2000 r., wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LexPolonica nr 382378). Związanie sądu administracyjnego i organu administracji publicznej oceną prawną skutkuje tym, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie organu administracji publicznej wskazaniami sądu administracyjnego oznacza również powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń Sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do stanu faktycznego. Przy czym bez znaczenia dla mocy wiążącej oceny prawnej pozostaje to czy dotyczy ona mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnego prawa administracyjnego czy też przepisów postępowania administracyjnego. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania aktu administracyjnego określonej treści. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, osąd o prawnej wartości sprawy wyrażony przez sąd ma moc wiążącą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2003 r., wydany w sprawie o sygn. akt I SA 45/2003). Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2004 r., wydany w sprawie o sygn. akt FSK 349/2004, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 2005/3 poz. 56). Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania istnieje ścisły związek. Ocena prawna dotyczy bowiem dotychczasowego postępowania organu w sprawie, zaś wskazania określają sposób jego postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc niejako konsekwencję oceny prawnej, których celem jest z zasady zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd w toku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Innymi słowy wskazania mają za zadanie wytyczyć kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy a jednocześnie nie narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia. Niniejsza sprawa była już przedmiotem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i stwierdzić należy, w myśl powyżej przedstawionych poglądów, że Sąd orzekający ponownie w tej sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku, jak również swymi wcześniejszym wskazaniami. Analiza stanu prawnego sprawy wskazuje, że pomiędzy uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uprzednio wydanych w sprawie postanowień a wydaniem przez organy administracji obu instancji postanowień będących obecnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie uległy zmianie przepisy prawa materialnego i procesowego mające zastosowanie w sprawie. Analiza akt administracyjnych obu instancji nie wskazuje również, aby zmianie uległ stan faktyczny sprawy. Mając na uwadze powyższe wywody dotyczące stosowania art. 153 p.p.s.a. i ustalenie, że stan prawny i faktyczny sprawy nie uległ zmianie, w toku badania zgodności z prawem aktów administracyjnych wydanych w następstwie orzeczenia uchylającego zapadłe wcześnie w tej samej sprawie rozstrzygnięcia, Sąd musi sprawdzić przede wszystkim, czy i w jakiej mierze zastosowano się do jego wskazań. Poczynione w tej materii ustalenia dowodzą, że nie zostały one w ogóle zrealizowane. Przekonuje już o tym analiza uzasadnień postanowień organów administracji obu instancji. Uzasadnienie stanowi uzewnętrznioną motywację decyzji lub postanowienia i jako komponent procesu intelektualnego organu administracyjnego jest ono skonstruowane przez zespół elementów prawa i faktów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu administracji. Powinno, więc ono zawierać przedstawienie materiału faktycznego i prawnego leżącego u podstaw decyzji lub postanowienia oraz przedstawienie rozumowania, które przeprowadził organ administracji jako podmiot konkretyzujący i realizujący normę prawną. W rozpoznawanej sprawie procesem intelektualnym, który doprowadził organy odwoławczy do ukształtowania treści zaskarżonego postanowienia jak i organ I instancji do ukształtowania treści postanowienia utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem objęte więc powinny być wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2005 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 451/05. Organ administracji I instancji kształtując treść wydanego przez siebie postanowienia powinien rozważyć zastosowanie w sprawie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z rozważeniem stosowania tego przepisu wiązać się będzie również obowiązek ustalenia przez organ I instancji, - co zawierały również wskazania Sąd zawarte w wyroku z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 451/05 - tego czy w rozpoznawanej sprawie w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynek do rozbiórki, którego tytułem wykonawczym z dnia [...], Nr [...] zobowiązany został skarżący jest obiektem budowlanym oraz czy kwota grzywny wymierzonej skarżącemu nie przekracza wartości nieruchomości rozbiórkę, której mu nakazano. Gdyby te ustalenia faktyczne dowiodły, że kwota grzywny przewyższa swoją wysokością wartość nieruchomości rozbiórkę, której nakazano skarżącemu organ I instancji winien rozważyć zastosowanie wykonania zastępczego w rozumieniu art. 127 i następnych ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uzasadnienie postanowienia organu I instancji wskazuje zaś, że kształtując treść postanowienia utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem wzięto pod uwagę iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Kształtując treść postanowienia z dnia [...] organ I instancji pominął więc zupełnie wskazania zawarte w uprzednio zapadłym w sprawie wyroku Sądu, zmieniając ponadto bez uzasadnienia wysokość grzywny z określonej w postanowieniu z dnia [...] z kwoty 711,31 zł. na kwotę 2500,00 zł. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wskazuje, że rozumowaniem prowadzącym do ukształtowania jego treści nie objęte zostały wskazania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 451/05. Świadczy o tym zaprezentowane w nim stanowisko organu odwoławczego odnoszące się do podniesionych w zażaleniu skarżącego zarzutów nieuwzględnienia przez organ I instancji wskazań Sądu. Zgodnie z tym stanowiskiem wskazania te dotyczą uprzednio zakończonego postępowania administracyjnego. Stanowisko to – w ocenie Sądu - świadczy jednoznacznie, że wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 451/05 nie były brane pod uwagę przez organ odwoławczy przy kontroli postanowienia organu I instancji. Nieuwzględnienie przez organy obu instancji wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 451/05 przy kształtowaniu treści wydanych w sprawie niniejszej przez te organy postanowień świadczy o wydaniu ich z naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia naruszenia, przy wydaniu zarówno zaskarżonego, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia, postanowień art. 153 p.p.s.a. Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a uchylił oba postanowienia jako wadliwe. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a.