II SA/Lu 521/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] ; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w na rzecz A. S. i K. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S. współwłaściciel działki Nr 744 położonej w miejscowości J., gm. Wola M. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu sprawdzenie, czy L. K. - właściciel nieruchomości sąsiedniej Nr ewid. 742 położonej w miejscowości J. zgodnie z prawem dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego (obory) na garaż w którym przetrzymuje samochód osobowy. W reakcji na zawiadomienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku stwierdzając, że budynek obory od około 10 lat nie jest użytkowany jako inwentarski, natomiast garażowany jest samochód osobowy oraz przechowywane są narzędzia i sprzęt rolniczy a także płody rolne tj. warzywa, ziemniaki. Decyzją z dnia 23 [...] 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania uznając, iż w sprawie nie doszło do takiej zmiany, albowiem zarówno pierwotny jak i obecny sposób użytkowania budynku odpowiada definicji budynku gospodarczego zawartej w art. 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Budynek gospodarczy - zgodnie z tym przepisem - to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Powyższe - zdaniem organu - uprawnia do stwierdzenia, iż przedmiotowy budynek inwentarski można zaliczyć jako budynek gospodarczy. Ponadto organ zaznaczył, iż właściciel budynku zaprzestał garażowania w nim samochodu osobowego. W złożonym odwołaniu A. S. podniósł, że organ dokonał błędnych ustaleń, a nadto zastosował niewłaściwe przepisy. Jego zdaniem w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. gdyż zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed 1995 r. poprzez wybetonowanie powierzchni podłoża, gdzie przebywały zwierzęta. Odwołujący zaznaczył, iż budynek ten użytkowany jest jako garaż na samochód osobowy. Ponadto zarzucił pracownikom organu stronniczość i działanie na korzyść L. K. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 [...] 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, będącego przedmiotem postępowania, co wyklucza ingerencję organu nadzoru budowlanego. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy budynek inwentarski (obora) w obecnie obowiązującym nazewnictwie należy uznać za budynek gospodarczy, co w kontekście ustalonego stanu faktycznego oznacza, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Organ II instancji ponadto wskazał, iż bezzasadny jest zarzut zastosowania przez organ błędnych przepisów. W tym względzie przywołując treść art. 45 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. wyjaśnił, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu tego przepisu. Nie doszło również - zdaniem organu - do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W wyniku oględzin nie stwierdzono, by w przedmiotowym budynku znajdował się samochód osobowy, co wskazuje, że budynek ten nie jest wykorzystywany jako garaż, a to uzasadnia umorzenia postępowania. Przechowywane są w im jedynie przedmioty służące do prowadzenia gospodarstwa domowego i gospodarstwa rolnego np. kosiarka do trawy oraz przenośna ubikacja. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie obaj współwłaściciele działki Nr 744: A. S. i K. S. domagali się zmiany wydanych decyzji na ich korzyść. W uzasadnieniu podnieśli, że organy nie podjęły żadnych środków, aby sprawę należycie wyjaśnić, czym naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a. Powtarzając zarzuty odwołania wskazali, iż przedmiotowy budynek został wybudowany na potrzeby hodowli inwentarza żywego. Natomiast obecnie został on przekształcony na garaż, gdzie garażowany jest oraz samochód osobowy (ford). Istotnym dowodem na dokonanie zmiany sposobu użytkowania jest fakt wykonania posadzki w tym budynku oraz to, że na czas oględzin L. K. wyprowadził samochód z budynku inwentarskiego. Działanie takie wskazuje, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, co uzasadnia wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu jego użytkowania. Ponadto zarzucili organom stronniczość, brak rzetelności i działanie na korzyść L. K. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zarzuty skargi wskazał, iż nie stanowi dowodu na dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu fakt wykonania betonowej posadzki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie Sądu z naruszeniem przepisów prawa materialnego a także przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym umorzono postępowanie administracyjne. Podstawę dla takiego orzeczenia stanowi zgodnie z art. 105 k.p.a. stwierdzenie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości oznacza, że brak jest elementów natury podmiotowej lub przedmiotowej, które umożliwiają załatwienie sprawy co do istoty. W sytuacji bezprzedmiotowości postępowania brak jest podstaw do orzekania przez organ i wydania decyzji merytorycznej. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był zarzut, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego (obory), który jest obecnie wykorzystywany jako garaż na samochód osobowy. Na gruncie prawa budowlanego kwestie związane ze zmianą sposobu użytkowania reguluje art. 71 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazane przepisy zawierają określenie, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania. W przypadku zarzutów, że do zmiany takiej doszło, organy właściwe w sprawie winny zbadać, czy stan faktyczny odpowiada przesłankom z art. 71 Prawa budowlanego. Umorzenie postępowania będzie dopuszczalne wyłącznie, gdy ustalenia faktyczne wykluczą dokonanie zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Na wstępie jednakże należy przypomnieć, że instytucja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podlegała znaczącym zmianom w kolejnych nowelizacjach ww. ustawy. Wejście w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), zniosło obowiązek uzyskiwania decyzji administracyjnej zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zastępując go obowiązkiem dokonania zgłoszenia tego zamierzenia właściwemu organowi. Z kolei ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1364), która weszła w życie w dniu 26 września 2005 r. ograniczono pojęcie zmiany sposobu użytkowania w szczególności do sytuacji określonej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże w przedmiotowej sprawie podstawę prawną powinny stanowić przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obowiązujące przed wejściem w życie przywołanej noweli z 16 kwietnia 2004 r. Jednoznacznie wynika to z art. 2 ust. 2 tej noweli, zgodnie z którym w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (31 maja 2004 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Nadto do samowolnej zmiany sposobu użytkowania dokonanej przed dniem 31 maja 2004 r. nie ma również zastosowania przepis art. 71a Prawa budowlanego (dodany nowelą). W tych przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 3 noweli z 16 kwietnia 2004 r.). Jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 29 marca 2004 r., a do samowolnej zmiany miało dojść przed 1995 r. Oznacza to konieczność zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r. ogłoszonym w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 2003 r. Nr 207 pod poz. 2016 z późn. zm.) W tym miejscu rozstrzygnąć należy, iż zupełnie chybione są zarzuty skarżących wskazujące konieczność prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Bez znaczenia w tym kontekście jest data dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Możliwości takiej nie przewidują przepisy przejściowe ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Art. 103 ust. 2 tej ustawy wyłącza jedynie stosowanie przepisy art. 48 w odniesieniu do sytuacji zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Jednakże stosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie – co oczywiste – nie wchodziło w ogóle w grę. Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności: przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (pkt 1); podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2). Wobec przywołanej treści przepisu nie może budzić wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie przepis art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania. Bezspornym jest, iż w przypadku zarzutu zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego (obory) na budynek garażowy nie można stwierdzić, że spełnione zostały przesłanki tego przepisu. Nie doszło bowiem do przeróbki tego pomieszczenia z przeznaczeniem go na pobyt ludzi, jak również przeznaczenia pomieszczenia mieszkalnego na cele niemieszkalne. Nie doszło też do przeznaczenia do użytku publicznego pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu. W związku z powyższym decydujące dla sprawy było rozstrzygnięcie, czy istniejący stan faktyczny przedmiotowego budynku odpowiada przesłankom z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego zdefiniowaną w tym przepisie stanowi podjęcie lub zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ tych obciążeń. W sprawie przedmiotem sporu jest przekształcenie budynku inwentarskiego na budynek garażowy, a zatem rozważenia po pierwsze wymagało, czy używanie tego budynku w takim (teraźniejszym) charakterze spowodowało wskazane zmiany. Brzmienie przepisu a contrario jednoznacznie zatem stanowi, że zmiana funkcji budynku, jeżeli nie zostały zmienione wymienione parametry, nie stanowi zmiany sposobu użytkowania. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż organy w ogóle nie objęły zakresem swych rozważań zamieszczonych w art. 71 ust. 2 pkt 2 przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czym naruszyły zasady postępowania administracyjnego nakazujące dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Szczególnie istotna dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest przesłanka pierwsza i ostatnia z art. 71 ust. 2 pkt 2 dotyczące zmian warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz wielkości i układu obciążeń. Bezspornym jest, iż wprowadzenie do budynku wybudowanego celem hodowli zwierząt pojazdu mechanicznego o napędzie spalinowym może wpływać na zmianę tych warunków. Rzeczą organów było ten stan rzeczy wnikliwie sprawdzić i przeanalizować. W tym kontekście podkreślić należy, iż skutek w postaci "zmiany warunków" wyraża się w tym, że dla danego celu, w jakim użytkowany jest obiekt lub jego część, przepisy prawa wymagają spełnienia określonych norm i standardów. Zmiana tych warunków oznacza zatem, że należy spełnić odpowiednie standardy, właściwe dla jakiegoś rodzaju użytkowania obiektu. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, iż podjęcie określonych działań w budynku o danych parametrach technicznych będzie skutkować zmianą sposobu użytkowania, jeżeli budynek ten będzie musiał spełnić jakieś dodatkowe standardy, poza dotychczas wymaganymi. W związku z tym koniecznym jest dokonanie porównania przepisów techniczno-budowlanych określających wymagania dla budynku inwentarskiego i budynku garażowego oraz wyciągniecie z porównania wniosków w kontekście przesłanek z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zabrakło tego rodzaju ustaleń. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że nie można stwierdzić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ta wadliwość postępowania powinna zostać usunięta w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Nie może budzić wątpliwości, iż zarówno poprzedni jak i obecny stan prawny dokonywał rozróżnienia budynków na inwentarskie i garażowe (por. dział 5, rozdział 4 i 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) oraz dział III rozdział 10 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem zaskarżonej decyzji, iż budynek przeznaczony do hodowli zwierząt (budynek inwentarski) mieści się w definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 ust. 8 drugiego z powołanych rozporządzeń. Z analizy wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, iż prawo przewiduje odrębne uwarunkowania techniczne dla obydwu budynków (inwentarskiego i garażowego). Oznacza to, że nie jest naturalnym sposobem użytkowania budynku inwentarskiego przechowywanie w nim pojazdu mechanicznego. Jednakże fakt ten nie oznacza z góry, iż do zmiany sposobu użytkowania doszło. Jak już wspominano decydujące znaczenia ma tutaj treść art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Jeśli zatem organ – ponownie rozpatrując sprawę - stwierdzi, że garażowanie w budynku obory samochodu osobowego oraz przechowywanie w nim narzędzi rolniczych i płodów rolnych wymaga spełnienia przez ten budynek określonych parametrów technicznych podejmie dalsze kroki określone przepisem art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane tj. z odpowiednim zastosowaniem art. 50, 51 i 57 ust. 7. Jednakże warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego jest uprzednie ustalenie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości - w toku postępowania administracyjnego - że doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast jeśli organ stwierdzi, że zmiana przeznaczenia budynku nie jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, będzie to oznaczać, że postępowanie przed organami nadzoru jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Ponadto w kontekście odesłania do treści art. 50, 51 i 57 ust. 7 wskazania wymaga, że równie ważne będzie dokonanie ustaleń, czy podnoszona przez skarżących zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego związana jest z wykonywaniem jakichkolwiek robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Powyższe będzie miało wpływ na podjecie dalszych działań określonych art. 51 ustawy Prawo budowlane. Należy też dodać, iż ustawodawca w art. 71 Prawa budowlanego nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, iż wymienione w tym przepisie rodzaje przeróbek lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. A zatem przez zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, wymagającą zgody właściwego organu administracji, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do zupełnie innego rodzaju użytkowania, lecz także prowadzenie podobnej do dotychczasowej działalności, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że do wydania uchylonych rozstrzygnięć doszło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego tj. art. 71 ust.2 ustawy Prawo budowlane w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nawiązując jeszcze do zasad postępowania administracyjnego wskazać należy, iż stanowisko organu powinno być zrozumiałe, stanowcze i poparte stosowną argumentacją. W samej decyzji natomiast organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niedopuszczalny jest (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) dualizm stanowiska organu. Należy wskazać, że przez znaczny okres postępowania organ I instancji stał na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku (patrz. postanowienie organu z 15 lipca 2004 r.) by w dalszej kolejności uznać, że zmiana nie miała miejsca co uzasadnia umorzenie postępowania. Nadto organ dokonując oceny dowodów (swobodnej) winien to czynić zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego, a nie wyłącznie w oparciu o twierdzenia stron postępowania. Uwagi te tyczą się w szczególności oceny faktu garażowania samochodu w przedmiotowym budynku. Nie potwierdza faktu nie garażowania samochodu brak tego pojazdu w przedmiotowym budynku w dniu oględzin, o terminie których przeprowadzenia strony zostały powiadomione. Fakty te wymagają pełniejszego wyjaśnienia. Z tych zatem względów na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt. I sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku, o ile stan faktyczny sprawy nie ulegnie zmianie. W pierwszej kolejności organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie zmierzające do ustalenia poprzedniego oraz obecnego sposobu użytkowania spornego budynku, zaś następnie, w zależności od tych ustaleń rozstrzygnie, czy w sprawie istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, a jeżeli tak, to w sposób określony przepisami wykaże zasadność swojego stanowiska. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy zasądzając je na rzecz strony skarżącej od organu administracji w wysokości odpowiadającej kwocie uiszczonego wpisu od skargi.