II SA/Lu 521/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...]; II. zasądza na rzecz L. S. od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i działając w oparciu o art. 104 k.p.a., odmówił nakazania D. i J. małż. S. wykonania obcięcia konstrukcji dachowej wraz z pokryciem na budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr 384/2 położonej w Kolonii B. nr 8d od strony granicy działki L. S. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania ustalono, iż na działce nr [..] znajduje się budynek mieszkalny wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 14 października 1977 r. w którym wykonano na podstawie zgłoszenia z dnia [..] października 2004 r. remont. Jak wynika z tego zgłoszenia remont obejmował wymianę pokrycia dachowego oraz wykonanie nowego łacenia, wymianę rynien i rur spustowych, wykonanie obróbek blacharskich, podbitki dachu, ocieplenie ścian styropianem, wykonanie balustrad na balkonie i tarasie, remoncie instalacji c.o. i elektrycznej oraz wykonanie tynków wewnętrznych w pomieszczeniach na poddaszu. W trakcie oględzin ustalono natomiast, że inwestor prowadząc remont wykroczył poza jego zakres objęty zgłoszeniem i wykonał na budynku nowa więźbę dachową, wykonując w miejsce dachu jednospadowego nad istniejącą lukarną dach dwuspadowy oraz zamontował okno połaciowe. W tych okolicznościach organ przyjął, iż pomimo, że inwestor wyszedł poza zakres zgłoszonych robót i wymienił całą więźbę dachową na nową, to wykonane w ten sposób roboty nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie naruszają też obowiązujących przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na działce. Sporny budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości 6,50 m od granicy nie zabudowanej działki. L. S. Tym samym niezasadne było wydanie nakazu obcięcia wystającego poza ścianę szczytową dachu od strony jego działki. W odwołaniu od tej decyzji L. S. podniósł, iż pracownicy organu przekręcają fakty i lekceważą przedstawione przez niego dowody. Wskazał, iż wszyscy świadkowie i właściciele budynku na rozprawie administracyjnej zeznali nieprawdę. W szczególności J. M., który wykonywał roboty budowlane przy budynku. Nadto wskazał, iż w dniu oględzin [..] stycznia 2010 r. inspektor napisał, że odległość od południowej granicy do mieszkania wynosi 4 m, a w decyzji odległość ta wynosi już 6,5 m. Ponadto w sprawie ustalenia przebiegu tej granicy toczy się postępowanie sądowe. Ponadto wskazał, iż organ nie udostępnił mu zdjęć z budynku. W konkluzji zawarł wniosek o przeprowadzenie ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego określającej okres powstania nowych elementów zabudowy budynku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż inwestor przekroczył zakres robót objętych zgłoszeniem poprzez wymianę całej więźby dachowej z jednoczesną zmianą kształtu więźby nad lukarną, wymianie stolarki w lukarnie oraz wykonanie w dachu okna połaciowego. Zdaniem organu odwoławczego nie można jednak uznać za prawdziwe twierdzeń L. S., iż inwestor dokonał nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Stanowiska tego nie poparł bowiem żadnymi istotnymi w sprawie dowodami. W tym zakresie organ dał wiarę zeznaniom świadka J. M., który uczestniczył w robotach budowlanych oraz oświadczeniu B. B. W tych okolicznościach - zdaniem organu - roboty budowlane wykonane przez inwestorów stanowiące przebudowę więźby dachowej wykraczają poza zakres dokonanego zgłoszenia i stanowią samowolę. Następnie organ wskazał, iż stosownie do obowiązujących przepisów prawa budowlanego w przypadku samowolnie wykonanych robót polegających na przebudowie więźby dachowej, w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem zastosowanie ma tryb określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały zakończone, brak zatem podstaw do wstrzymania robót budowlanych. Nie jest również konieczne wykonanie przy budynku żadnych robót budowlanych, co wynika z oceny technicznej. Budynek nie narusza również warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką. W tych okolicznościach i wobec faktu, iż zarzuty odwołującego nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem L. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podtrzymując w dalszym ciągu zarzut, iż budynek mieszkalny powstał jako samowola budowlana według własnego rozwiązania architektonicznego nie mającego nic wspólnego z projektem typu MS-12. Obecnie zaś doszło do rozbudowy budynku, co może ustalić ekspertyza techniczna wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego. Wskazał, iż organ oparł się wyłącznie na nieprawdziwych zeznaniach świadka J. M. oraz oświadczeniach B. B. – siostry inwestorki. Osoby te fałszywie bowiem zeznały, że wysokość budynku się nie zmieniła. Skarżący wskazał, iż dach budynku w poprzednim wykonaniu nie miał większej wysokości niż 2 m licząc od balkonu południowej strony, a nadto miał kształt koperty. Ponadto w dachu znajduje się otwór okienny. Również w ścianach północnej i południowej znalazły się otwory okienne i drzwiowe, zmieniła się kubatura budynku, jego wysokość oraz wygląd zewnętrzny. Z tych względów inwestor zamiast pozwolenia na remont powinien posiadać pozwolenia na budowę i nadbudowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż do zarzutów skargi odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Takiego pozwolenia nie wymaga również wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m (art. 29 ust. 2 pkt 4 tej ustawy). Prace te jednak wymagają dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przez remont stosownie do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż zgodnie z przyjętym przez Starostwo Powiatowe zgłoszeniem inwestor miał prawo do wykonania robót budowlanych polegających na: wymianie pokrycia dachowego, wykonaniu nowego łacenia dachu, wymianie rynien i rur spustowych, wykonaniu obróbek blacharskich komina i kalenicy dachu, wykonaniu nowej podbitki okapów dachu, dociepleniu ścian zewnętrznych, wykonaniu balustrad na balkonie i tarasie, remoncie wewnętrznej instalacji c.o. i elektrycznej oraz wykonaniu tynków wewnętrznych. Zestawiając ze sobą przywołane przepisy prawa z zakresem prac wymienionych w zgłoszeniu uznać należy, że wszystkie te prace mogły bowiem być wykonane na podstawie zgłoszenia. Zakres wykonanych przez inwestorów robót nie ograniczył się jednak do wykonania prac objętych zgłoszeniem. Bezspornym bowiem jest, że inwestorzy oprócz prac objętych zgłoszeniem dokonali wymiany całej więźby dachowej na przedmiotowym budynku. W przedmiotowej sprawie organy uznały, iż wykonanie poza zgłoszeniem nowej więźby dachowej należało potraktować jako przebudowę w stosunku do której winien mieć zastosowanie tryb określony w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu stanowiska tego na obecnym etapie postępowania nie można zaaprobować. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zgodnie zaś z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane (przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29, który wymienia roboty budowlane zwolnione z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zawiera przebudowy obiektu budowlanego - co oznacza, że aby wykonywać roboty budowlane w sposób zgodny z prawem i ustrzec się samowoli, inwestor winien był przed ich rozpoczęciem dysponować ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Bezspornym jest przy tym, że decyzji takiej inwestorzy nie posiadali. Do takiej samowoli budowlanej polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jak słusznie wskazał organ odwoławczy nie może mieć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, lecz właściwym trybem jest zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przebudowa nie jest bowiem budową do której odnosi się art. 48 Prawa budowlanego Jednakże, aby zastosować ten tryb koniecznym jest bezsporne i jednoznaczne ustalenie, że dokonane roboty budowlane odpowiadają definicji "przebudowy". W przedmiotowej sprawie - w ocenie Sądu - zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne dokonanie takiej oceny. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż w istniejącej wyżej przywołanej definicji przebudowy charakterystyczne jest, że nie zostały uznane za ten rodzaj robót budowlanych zmiany takich parametrów obiektu budowlanego jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość i liczba kondygnacji. Innymi słowy przebudowa to takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienił bryły obiektu budowlanego. W sytuacji bowiem gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana bryły obiektu budowlanego, to mamy do czynienia z rozbudową lub nadbudową i wówczas trybem właściwym w odniesieniu do tego typu zmian jest już art. 48 Prawa budowlanego. Dlatego też ustalenia poczynione przez organ winny być wyczerpujące i jednoznaczne we wnioskach, gdyż od tego zależy kwalifikacja popełnionej samowoli budowlanej i tryb jej likwidacji. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne gdyż stanowi istotę przedmiotu sporu. Jak bowiem wynika z twierdzeń uczestnika postępowania L. S, (właściciela nieruchomości sąsiedniej) w wyniku dokonanych prac wymianie uległa nie tylko cała więźba dachowe, lecz również zmienił się całkowicie wygląd zewnętrzny budynku i jego wysokość. Jego zdaniem dach budynku przed rozpoczęciem prac był czterospadowy, a obecnie jest dwuspadowy. Ponadto inwestor dokonał nadbudowy ścian kolankowych w stosunku do istniejących poprzednio o ok. 1 m. Nadto ściany szczytowe zostały wykonane jako nowe w których umieszczono otwory okienne. Dobudowane zostało także w całości wejście do budynku z południowej strony. Tymczasem organy w sprawie przyjęły, iż wykonana nowa więźba dachowa ma taką samą formę jak przed wymianą, również dwuspadowy dach nad lukarną nie zmieniły kubatury budynku. Zdaniem organu nie nastąpiło również podwyższenie ścian kolankowych budynku. W tym zakresie organ powołał się na oświadczenie B. B. (siostry inwestora D. S.) które inwestorzy dołączyli do akt sprawy oraz na zeznania wskazanego przez inwestorów świadka J. M., który uczestniczył w wykonywaniu prac remontowych. Tym samym organ odmówił wiary twierdzeniom L. S. uznając, iż nie znajdują one uzasadnienia w świetle zabranych dowodów. Odnosząc się do stanowiska organów wskazać należy, iż obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego ciąży nie na stronie postępowania lecz na organie administracji publicznej. Innymi słowu w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy nie wykazując dostatecznej inicjatywy w zakresie ustalenia stanu faktycznego oparły się jedynie na dowodach przedstawionych lub zawnioskowanych do przeprowadzenia przez inwestorów, tj. stronę zainteresowaną w pozytywnym załatwieniu sprawy. Organ pominął twierdzenia skarżącego oraz zgłaszane przez niego wnioski dowodowe. Działanie takie w sposób jednoznaczny wskazuje, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie nie odpowiada wymogom wynikającym ze wskazanych powyżej przepisów. I tak odnosząc się do dołączonego do akt sprawy oświadczenia B. B. podnieść należy, iż pisemne oświadczenie osoby fizycznej, co do postrzeżonych przez nią faktów, jakkolwiek dopuszczalne w postępowaniu dowodowym jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiane z dowodem z zeznania świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z a 8 kwietnia 2003 r. I SA 2282/01). Innymi słowy możliwy do przeprowadzenia dowód z zeznań świadka nie może być zastępowany pisemnymi oświadczeniami osób mogących dysponować wiedzą na temat sprawy. Tylko po bezpośrednim przesłuchaniu świadka jego zeznania mogą być uznane za wiarygodne. Bezpośrednie przesłuchanie umożliwia bowiem wyjaśnienie pojawiających się w toku przesłuchania wątpliwości. Zatem w sytuacji gdy możliwym jest przeprowadzenie dowodu w postaci zeznań świadka zasadnym jest jego przeprowadzenie, a nie zastępowanie go dowodem w postaci pisemnego oświadczenia osoby. Kolejny zarzut jaki należy podnieść pod adresem organów odnosi się do pominięcia zgłaszanych przez L. S. żądań przeprowadzenia dowodu na okoliczność wykonania nadbudowy przedmiotowego budynku. W tym zakresie wskazać należy, iż jak stanowi art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Tymczasem jak wynika z akt sprawy żądania L. S. przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadka jego ojca S. S. oraz powołania biegłego celem wykonania ekspertyzy technicznej określającej okres powstania nowych elementów spornego budynku nie spotkały się z żadną reakcją organów. Jak wynika z zacytowanego przepisu strona jest zatem równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Co prawda, organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności wyjaśnionych w postępowaniu. Jednakże w takim przypadku winien wskazać konkretnie motywy takiego stanowiska, zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., czego w przedmiotowej sprawie żaden z organów nie uczynił. Nie ustosunkowanie się w ogóle do żądania skarżącego przeprowadzenia określonych dowodów pomimo, iż z prostego porównania twierdzeń obydwu stron wynika, że w sprawie istnieją wątpliwości, co do zakresu wykonanych robót budowlanych, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe oraz statuujących zasady ogólne postępowania administracyjnego w niniejsze sprawie przez organy obydwu instancji miało, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego rodzi wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a to w następstwie mogło doprowadzić do naruszenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał na podstawie art. 200 tej ustawy, zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł, odpowiadająca wysokości uiszczonego wpisu sądowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zastosuje się do wskazań Sądu. W szczególności winien on rozstrzygnąć wątpliwości dotyczące zakresu wykonanych robót budowlanych mając na względzie przysługujące mu uprawnienie w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego oraz uprawnienia stron postępowania.