II SA/Lu 521/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] odmawiającą przyznania A. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babką H. P. (urodzoną [...] r.), która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji kolegium wyjaśniło, że przyczyną, którą wskazał organ pierwszej instancji, odmawiając A. B. przyznania tego świadczenia, była okoliczność, że jego małżonka jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Stąd, mimo, że jego rodzina spełnia kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia, a A. B. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem jego babki i sprawuje on nad nią osobistą opiekę, to wnioskowane świadczenie nie przysługuje, stosowanie do treści art. 16a ust. 8 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, kolegium podniosło, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy niezbędne jest wyjaśnienie, czy osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym wobec H. P. w bliższej niż A. B. kolejności są w stanie ten obowiązek wykonywać. W związku z tym, że organ pierwszej instancji nie zbadał tej kwestii, kolegium uznało, że sprawa wymaga uzupełnienia w stopniu znacznym i nie odniosło się do kwestii pobierania przez żonę wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem (uzasadnienie decyzji kolegium, k. 8-9 akt organu drugiej instancji). Skargę na powyższą decyzję wniósł A. B., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zarzucając naruszenie art. 16a u.ś.r. polegające na błędnym przyjęciu przez organ potrzeby badania kwestii wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego względem H. P. przez jej zstępnych obciążonych tych obowiązkiem w pierwszej kolejności, gdyż – jak wynika z oświadczeń tych osób zawartych w aktach organu pierwszej instancji – nie są one w stanie wykonywać obowiązku alimentacyjnego względem H. P.. Skarżący zakwestionował również stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., wydany w sprawie o sygn. akt SK 7/11. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało ponadto, że zarzut skargi o sprzeczności zaskarżonej decyzji Nr [...] r. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego dnia 18 listopada 2014 r., SK 7/11 w sprawie zgodności art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r. nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji, gdyż kolegium tej kwestii nie podnosiło. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2016 r. skarżący A. B. oświadczył, że jego żona E. B. otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. W pierwszej kolejności podnieść należy, że kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca, w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić skargę. Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m. in. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97, SIP nr 46694; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, SIP nr 47269; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002, Lexis.pl nr 2126414, MoP 2004, nr 2, s. 60). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie miało podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Stanowisko tego organu o konieczności zbadania możliwości sprawowania opieki nad H. P. przez jej zstępnych obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym w bliższej niż skarżący kolejności jest w okolicznościach tej sprawy błędne. Skoro bowiem – jak niewadliwie ustalił organ pierwszej instancji – po stronie skarżącego zachodzi negatywna przesłanka wyłączająca prawo do przyznania mu wnioskowanego świadczenia, której istnienie skarżący potwierdził na rozprawie przed sądem, to niezasadne jest badanie innych przesłanek uzyskania tego świadczenia. Niezależnie bowiem od ustalenia, czy obciążeni w bliższej niż skarżący kolejności zstępni mogą sprawować opiekę nad H. P., czy tej opieki sprawować nie mogą, organ będzie musiał wziąć pod uwagę okoliczność pobierania przez żonę skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego członka rodziny, co, w myśl art. 16a ust. 8 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi samodzielną negatywną przesłankę odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z powyższym, wobec braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ odwoławczy, należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Dodatkowo podnieść należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma zastosowania wyrok TK z dnia 18 listopada 2014 r., wydany w sprawie o sygnaturze akt SK 7/11, na który powoływał się skarżący w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Zarówno bowiem z sentencji, jak i z uzasadnienia tego wyroku bezspornie wynika, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, będący odpowiednikiem mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 16a ust. 8 pkt 4 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP jedynie w zakresie, w którym uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie. Powołany wyrok obejmuje zatem jedynie sytuację, w której występuje konieczność sprawowania opieki przez rodziców (opiekunów faktycznych) nad więcej niż jednym niepełnosprawnym dzieckiem. W pozostałych przypadkach, tj. wówczas, gdy jeden z małżonków pobiera świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, zaś drugi ubiega się o świadczenie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad innym niż dziecko członkiem rodziny, art. 17 ust. 5 pkt 4 (i odpowiednio art. 16a ust. 8 pkt 4) ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie jako zgodny z Konstytucją. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie, uwzględniając okoliczność pobierania przez małżonkę wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.