II SA/Lu 521/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 12 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu U. K. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 4 maja 2023 r., znak: IF-VII.7840.4.17.2023.IT w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Decyzją z 4 maja 2023 r., znak: IF-VII.7840.4.17.2023.IT, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W. K., Wojewoda Lubelski: 1) uchylił w całości decyzję Starosty Puławskiego z 16 marca 2023 r., nr: AB.6740.1.98.2023, znak: AB.6740.1.4.2023.DBO, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą U. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina Puławy; 2) uchylił postanowienie Starosty Puławskiego z 27 września 2022 r., znak: AB.6740.12.25.2.2022.DBO, udzielające zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej: rozporządzenie) i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Stan sprawy przedstawia się następująco. U. K. wystąpiła do Starosty Powiatowego w Puławach z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wyżej opisanego budynku gospodarczego. Postanowieniem z 30 stycznia 2023 r. Starosta Puławski zobowiązał inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia o prawidłowe określenie w projekcie budowlanym: istniejącego stanu zagospodarowania działki, obszaru oddziaływania obiektu, zamierzonego sposobu użytkowania, programu użytkowego obiektu, wysokości budynku, ilości kondygnacji, ilości i sposobu odprowadzenia wód opadowych, zastosowanych wyrobów wykończeniowych i kolorystyki, opisanie charakterystycznych warstw w konstrukcji ściany zewnętrznej nr 4, załączenie kopii decyzji o nadaniu uprawnień projektanta w specjalności architektonicznej i konstrukcyjnej potwierdzonych za zgodność z oryginałem, a także potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej. W dniu 14 lutego 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Puławach wpłynął uzupełniony projekt budowlany. Wskazaną na wstępie decyzją z 16 marca 2023 r. Starosta Puławski zatwierdził budowlany i udzielił U. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Organ stwierdził, że złożony przez inwestora projekt jest kompletny, zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Puławy. Dodatkowo wskazał, że inwestor legitymuje się postanowieniem Starosty Puławskiego z dnia 27 września 2022 r. zezwalającym na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, polegające na wykonaniu ściany bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki od strony działki nr [...], pod warunkiem wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Mając na uwadze powyższe, organ podkreślił, że stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. K. – właściciel sąsiedniej działki nr [...], który podniósł, że w trakcie postępowania w sprawie odstępstwa od warunków technicznych organ oparł się na błędnych ustaleniach, że lokalizacja budynku 3 m od granicy z działką nr [...] ograniczyłaby możliwość manewru i przejazdu pojazdami, podczas gdy objęta pozwoleniem na budowę działka ma 27 m szerokości, a inwestor planuje budowę silosów zbożowych i wiaty. W. K. wskazał również, że usytuowanie budynku w granicy z jego nieruchomością będzie stanowić przyczynę konfliktów sąsiedzkich, gdyż jakiekolwiek prace remontowe ściany budynku będą wymagały wejścia na jego działkę oraz, że taka lokalizacja budynku będzie powodowała immisje na jego działkę wbrew treści art. 144 K.c. Wydając wskazaną na wstępie decyzję kasacyjną, uchylającą zarówno decyzję organu pierwszej instancji, jak i poprzedzające je postanowienie zezwalające na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, Wojewoda Lubelski wyjaśnił, że stosownie do treści § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zasadą jest, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątki, dopuszczając przy uwzględnieniu przepisów odrębnych oraz przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 1271-273 sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy (§ 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4). Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę są roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Puławy przyjętym uchwałą Rady Gminy Puławy z dnia 13 września 2002 r., nr XLIV/285/2002, działka ta zlokalizowana jest częściowo na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oznaczonych symbolem MR, MNj oraz częściowo na terenach upraw rolnych oznaczonych symbolem RPz. Projektowany budynek gospodarczy położony jest w całości na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej MR, MNj. Zgodnie z § 13 ust. 2 planu, na terenach oznaczonych symbolem MR ustala się podstawowe przeznaczenie na zabudowę zagrodową i ustala się następujące warunki zagospodarowania: adaptacja, modernizacja, budowa i rozbudowa obiektów budowlanych w granicach istniejących zabudowanych działek oraz lokalizację nowych siedlisk rolniczych. Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza lokalizacji budynku gospodarczego bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią oraz że lokalizacja ta nie mieści się w dyspozycji żadnego z wyjątków ujętych w § 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia, inwestor przed złożeniem wniosku o pozwoleniu na budowę wystąpił z wnioskiem o odstępstwo od warunków technicznych i to odstępstwo uzyskał. Następnie organ odwoławczy podniósł, że art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego stanowi regulację szczególną, umożliwiającą organom architektoniczno-budowlanym odstępstwo od norm techniczno-budowlanych jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzi taki wyjątkowy przypadek, należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który ma obowiązek rozważyć okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, takie jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. Do zastosowania trybu z art. 9 wymagane jest więc wykazanie, że mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym, a za taki uznawana jest sytuacja, kiedy inwestor, pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość na takie cele, nie może zrealizować prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 Prawa budowlanego) ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. W ocenie organu, ze względu na użycie w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego klauzuli generalnej opartej na zastosowaniu pojęcia nieostrego, organ stosujący ten przepis ma obowiązek wyczerpująco wyjaśnić okoliczności sprawy i ocenić, czy może je uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Musi przy tym brać pod uwagę, że spełnienie oczekiwań inwestora do zabudowania nieruchomości według własnej koncepcji celem pełnego wykorzystania jej powierzchni nie może być uznane jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1. Ocena spełnienia przesłanek z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w kontekście stosowania tego przepisu jako wyjątku powinna uwzględniać odpowiedź na pytanie, czy planowana inwestycja jest np. jedyną możliwą do zrealizowania zabudową na danej działce. Rozważane odstępstwo nie może być bowiem udzielane powszechnie. Zgoda na odstępstwo zastępuje przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych normą indywidualnie dostosowaną do konkretnej sytuacji, umożliwiając modyfikację szczegółowych oraz bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. Innymi słowy, inwestor chcąc skorzystać z przewidzianej prawem możliwości, winien wskazać na zaistniałe w sprawie względy natury faktycznej, technicznej czy użytkowej, które czynią zasadnym odstąpienie od wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 maja 2021 r., II SA/Go 160/21). Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie wykazał, by wystąpiły szczególne względy uzasadniające udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych. W ocenie Wojewody inwestor ma możliwość zabudowy swojej działki w inny sposób bez uzyskania odstępstwa od warunków technicznych. Zgodnie z mapą zagospodarowania terenu załączoną do wniosku o odstępstwo od warunków technicznych przed projektowanym budynkiem przewidziano utwardzenie terenu kończące się 1,5 m od granicy z nieruchomością sąsiednią, a więc zaprojektowano plac manewrowy o szerokości 15,28 m dla budynku o szerokości 9 m. Z kolei na projekcie zagospodarowania terenu załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę przed planowanym budynkiem przewidziano plac z kostki betonowej o szerokości ok 10,5 m, pozostawiając niezagospodarowany pas o szerokości 5,5 m. Z projektu zagospodarowania terenu załączonego do projektu budowlanego wynika zatem, że inwestor może w sposób swobodny korzystać z projektowanego budynku nawet przy zachowaniu odległości od granicy sąsiedniej nieruchomości zgodnej z przepisami. W przypadku lokalizacji budynku gospodarczego w odległości 3 m od granicy z działką nr [...] i uwzględnieniu terenu utwardzenia o szerokości 10,5 m pozostaje jeszcze pas niezagospodarowanego terenu o szerokości ok. 2,5 m. Wojewoda wskazał, że na etapie składania przez Starostę Puławskiego wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, organ ten, uzasadniając konieczność wprowadzenia odstępstwa, wyjaśnił, że lokalizacja budynku w odległości 3 m od granicy spowodowałaby znaczne ograniczenie możliwości manewru i przejazdu pojazdami służącymi obsłudze gospodarstwa rolnego oraz utrudniłaby użytkowanie części magazynowej budynku. Zatem już na etapie składanego wniosku organ wskazał na ograniczenia i utrudnienia, a nie na całkowite uniemożliwienie korzystania z budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Wojewoda dostrzegł, że inwestor nie kontynuuje nawet linii zabudowy istniejącej na działce inwestycyjnej, gdyż pozostałe budynki zlokalizowane są w odległości ok 1,0 m od granicy z działką nr [...]. W ocenie Wojewody Starosta Puławski nie przeanalizował, czy dla planowanej budowy uzasadnione jest odstępstwo od warunków techniczno- budowlanych, a inwestor nie może w inny sposób zlokalizować planowanego budynku gospodarczego na swojej działce, tak, by móc korzystać z niego zgodnie z przeznaczeniem. Wątpliwości organu budzi fakt odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych dla proponowanej lokalizacji. Stąd, w ocenie Wojewody, Starosta powinien ponownie przeanalizować usytuowanie budynku i w sposób należyty wyjaśnić niezbędność takiej lokalizacji, wykazując brak innej możliwości zabudowy działki w celu wykorzystania projektowanego budynku zgodnie z przeznaczeniem. Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, że do akt sprawy nie załączono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pomimo, że zgodnie z kartą sprawdzenia dokumentacji sporządzoną przez osobę prowadzącą sprawę przed organem I instancji, inwestor to oświadczenie przedłożył. Wojewoda podniósł, że nie mógł uchylić decyzji w całości i orzec co do istoty sprawy z uwagi na określoną stosownymi przepisami właściwość organów (kompetencje Wojewody Lubelskiego jako organu pierwszej instancji w stosunku do określonych inwestycji zawiera art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego) i możliwość naruszenia instancyjności postępowania. Sprzeciw od decyzji Wojewody wniosła U. K., której zdaniem decyzja ta została podjęta bez analizy będącego na wyposażeniu inwestora sprzętu technicznego, dla którego prawidłowego użytkowania projektowany jest przedmiotowy budynek. W załączniku przedłożyła korektę projektu zagospodarowania terenu z naniesioną niezbędną wielkością placu manewrowego uzasadniającą lokalizację budynku gospodarczego w granicy działki. Wskazała, że lokalizacja budynku w granicy z działką nr [...] daje możliwość korzystniejszej zabudowy działki nr [...]. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw jest niezasadny. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji kontrola decyzji podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Należy przy tym podkreślić, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, że na postanowienie organu pierwszej instancji o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie przysługuje zażalenie, organ odwoławczy mógł zweryfikować jego zgodność z prawem w ramach rozparzenia odwołania od decyzji wydanej w konsekwencji uzyskania tej zgody (art. 142 k.p.a.). Z argumentacji Wojewody wynika, że o konieczności uchylenia decyzji oraz postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy Staroście Puławskiemu do ponownego rozpatrzenia przesądziło naruszenie przepisów postępowania prowadzące do niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, jak również wadliwe uzasadnienia rozstrzygnięć organu pierwszej instancji. Stanowisko to należy uznać za trafne. W ocenie Sądu organ odwoławczy wykazał, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a, że rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest legalność zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] z odstępstwem od norm techniczno-budowlanych ustalających odległości tego budynku od granicy z sąsiednią działką nr [...]. W tym miejscu należy zaznaczyć, że uzyskanie zgody na odstępstwo od tych norm w okolicznościach niniejszej sprawy było wymagane, gdyż nie mógł mieć zastosowania żaden wyjątek od zasady uregulowanej w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie, przewidującej odległości odpowiednio 4 m i 3 m od granic z sąsiednią działką budowlaną. W szczególności obowiązujący na przedmiotowej działce miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje w tym zakresie odstępstwa od norm odległościowych określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Zgoda na odstępstwo została jednak udzielona przez organ pierwszej instancji bez dostatecznej analizy powierzchni i stanu zagospodarowania działki, co znalazło odzwierciedlenie w pobieżnym, ogólnikowym uzasadnieniu wyrażenia zgody na to odstępstwo. Zważywszy na wyjątkowy charakter tej instytucji, takie postępowanie organu stanowi istotne uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również przepisom prawa materialnego. Badanie zasadności wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga odniesienia się do materialnych przesłanek możliwości udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Ustanowione w § 12 ust. 1 rozporządzenia warunki sytuowania budynków względem granic z sąsiednimi działkami budowlanymi nie służą wyłącznie zachowaniu wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, czy sanitarnej, lecz mają chronić przed takim nadmiernym odziaływaniem projektowanego obiektu budowlanego, które mogłoby ograniczyć korzystanie z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem. Dopuszczenie do sytuowania budynku w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią, tj. w odległości mniejszej niż wymagana w § 12 ust. 1 rozporządzenia wymaga sprawdzenia oddziaływań projektowanego obiektu w zakresie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, ale też z zachowaniem zasady równego traktowania stron prowadzonego postępowania. W kwestii norm odległościowych zasadą jest stosowanie przepisów techniczno-budowlanych zawartych w powołanym rozporządzeniu, zaś dopuszczenie odstępstw od tych przepisów, stosownie do treści art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, może nastąpić wyłącznie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a ponadto w trybie regulowanym tym przepisem. Wynikający z treści art. 9 warunek, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może mieć miejsce w szczególnie uzasadnionych sytuacjach potwierdza orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny. Istotą unormowania zawartego w art. 9 Prawa budowlanego jest takie dostosowanie norm prawnych w sprawie warunków technicznych do konkretnych sytuacji, aby nie uszczuplając znaczenia tych norm w stopniu niedającym się pogodzić z porządkiem prawnym, umożliwić zaspokojenie słusznego (uzasadnionego) interesu inwestora, bez naruszenia praw osób trzecich. Może to oczywiście nastąpić pod warunkiem zachowania konstytucyjnych zasad ochrony własności oraz równości wobec prawa. Okoliczność, że odstępstwo od warunków technicznych należy do wyjątku poddanego szczególnym rygorom, które muszą być traktowane ze szczególną ostrożnością, potwierdził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 1999 r., (P 9/18, OTK 1999, Nr 4, poz. 75). Zgodnie z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Upoważnienie to jest oświadczeniem woli ministra, które nie zobowiązuje organu architektonicznego do udzielenia zgody na odstępstwo, lecz oznacza, że w przypadku udzielenia zgody na odstępstwo, organ właściwy musi uwzględnić dodatkowe warunki, jeżeli takowe zostały przez ministra wskazane, stosownie do art. 9 ust. 4 Prawa budowlanego. Negatywne stanowisko ministra (odmowa udzielenia upoważnienia) oznacza, że organ właściwy nie może udzielić zgody na udzielenie odstępstwa. Jak wyżej wskazano, pozytywne stanowisko ministra nie oznacza, że organ właściwy obowiązany jest udzielić zgody na odstępstwo. W przypadku udzielenia upoważnienia (art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego) bądź udzielenia upoważnienia z zastrzeżeniem dodatkowych warunków do spełnienia (art. 9 ust. 4 Prawa budowlanego), właściwy organ może udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego). Organ w każdej sytuacji ma obowiązek zgodnie z zasadami procedury administracyjnej ocenić cały materiał dowodowy w sprawie i podjąć decyzję, czy zachodzą przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo określone w art. 9 Prawa budowlanego (zob. powoływany wielokrotnie w orzecznictwie wyrok NSA z 17 października 1985 r., II SA 1319/85, Legalis). Na postanowienie w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo nie przysługuje zażalenie, w związku z czym jego weryfikacja w jurysdykcyjnym toku instancji jest możliwa tylko poprzez odwołanie od decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (Prawo budowlane. Komentarz do art. 9, red. Z. Niewiadomski, T. Asman, J. Dessoulavy-Śliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, K. Kucharski, A. Plucińska-Filipowicz, J. Siegień, wyd. 11, Legalis 2022). Organ odwoławczy, oceniając legalność decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego wydanej z odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych, był zatem obowiązany do zbadania w pierwszej kolejności zgodności z prawem postanowienia organu pierwszej instancji udzielającego zgody na to odstępstwo. W świetle powyższych uwag nie budzi wątpliwości Sądu, że postanowienie to zostało wydane co najmniej przedwcześnie. Organ pierwszej instancji nie umotywował w sposób przekonujący i jednoznaczny, że zastosowanie tak wyjątkowej instytucji, jak zgoda na odstępstwo od normy powszechnie obowiązującego prawa, było w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne Postanowienie udzielające zgody na odstępstwo nie zawiera żadnego uzasadnienia (k. 14 akt adm.), zaś w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji przytoczono dosłownie argumentację zawartą we wniosku o udzielnie zgody na odstępstwo (k. 2 akt adm.). Wprawdzie właściwy minister udzielił staroście upoważnienia do wyrażenia zgody na to odstępstwo, ale, jak wyżej wskazano, upoważnienie to nie zwalania organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu wykazać w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, że zastosowanie odstępstwa jest konieczne np. z uwagi na rozmiar i kształt działki, czy sposób jej zagospodarowania. W uzasadnieniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę organ pierwszej instancji wskazał jedynie, że lokalizacja budynku w odległości 3 m od granicy spowodowałaby znaczne ograniczenie możliwości manewru i przejazdu pojazdami służącymi obsłudze gospodarstwa rolnego oraz utrudniłaby użytkowanie części magazynowej budynku. Organ nie odniósł tego twierdzenia ani do parametrów działki, ani do parametrów pojazdów, które miałyby być przechowywane w projektowanym budynku. Taka argumentacja w sposób oczywisty nie może być uznana za wystarczającą dla zastosowania zgody na odstępstwo od normy odległościowej. Co istotne, organ wskazał na ograniczenia i utrudnienia, a nie na uniemożliwienie korzystania z budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Analiza projektu zagospodarowania działki potwierdza ponadto spostrzeżenie Wojewody, że inwestor nie kontynuuje linii zabudowy istniejącej na tej działce, gdyż pozostałe budynki zlokalizowane są w odległości ok. 1 m od granicy z działką nr [...]. Na powyższa ocenę nie może mieć wpływu treść dokumentu dołączonego przez skarżącą do sprzeciwu, ponieważ organ administracji dokonuje ustaleń faktycznych na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego, którym dysponuje, uzupełnionego ewentualnie w trybie art. 136 k.p.a. W okolicznościach sprawy braki w materiale dowodowym sprawy oraz braki w uzasadnieniach rozstrzygnięć organu pierwszej instancji były jednak na tyle daleko idące, że obligowały organ do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że Wojewoda nie ma racji, że nie mógł uchylić decyzji i orzec co do istoty sprawy również z uwagi na określoną stosownymi przepisami właściwość organów, w tym kompetencje wojewody jako organu pierwszej instancji w stosunku do określonych inwestycji. Wojewoda w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej działa zarówno jako organ drugiej, jak i – wyjątkowo, w stosunku do inwestycji wymienionych w art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego – jako organ pierwszej instancji. W sprawach takich, jak rozpoznawana, w których wojewoda rozstrzyga jako organ odwoławczy, żaden przepis prawa nie wyłącza wydania przez niego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jednak ten błędny pogląd organu nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ uchylenie rozstrzygnięć organu pierwszej instancji było zasadne z powodu tak daleko idących braków postępowania wyjaśniającego, że uniemożliwiały one wydanie przez ten organ merytorycznej decyzji. Organ odwoławczy prawidłowo zatem wyeliminował z obrotu prawnego zarówno analizowane wyżej postanowienie, jak i wydaną w jego następstwie decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ pozwolenie było prawną konsekwencją uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od norm techniczno-budowlanych. Dodatkowo Wojewoda zasadnie dostrzegł, że do akt sprawy nie załączono oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, mimo że zgodnie z kartą sprawdzenia dokumentacji sporządzoną przez osobę prowadzącą sprawę przed organem I instancji, inwestor to oświadczenie przedłożył. Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy organ odwoławczy wskazał, w czym upatruje wadliwości postanowienia oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. Niezasadne okazały się zatem zarzuty podniesione w sprzeciwie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.