II SA/Lu 523/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie I. oddala skargę; II. przyznaje [...] J. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta L. przez Zastępcę Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. na podstawie art. 3 pkt 1 lit. c/, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) i § 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie określenia warunków odpłatności za pomoc w formie dożywiania przyznaną w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.Urz. Woj. Lub. z 2010 r. Nr 79, poz.1458) przyznano M. K. pomoc na dożywianie w formie nieodpłatnych obiadów składających się z dwóch dań świadczonych przez Dzienny Dom Pomocy Społecznej w L. przy ul. K. K. [...], na okres od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że pomoc w formie obiadów świadczonych przez wskazaną placówkę jest adekwatna do niepełnosprawności podopiecznego, który wymaga pomocy osób drugich i uwzględnia takie okoliczności, jak brak stałej opieki ze strony opiekuna zamieszkującego w innej miejscowości - w M., zapewnienie gorącego posiłku po kosztach znacznie niższych od kosztu sporządzenia posiłku dla gospodarstwa jednoosobowego o niskich dochodach (6,94 zł), roszczeniowy charakter M. K. co do wysokości przyznawanych zasiłków celowych i brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. W odwołaniu od tej decyzji M. K., powołując się na swój stan zdrowia oraz stosowaną dietę niskocholesterolową i przeciwcukrzycową wykluczającą korzystanie z żywienia zbiorowego, a uzasadniającą przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, wniósł o pozytywne rozpoznanie odwołania i przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności. Odwołujący wyjaśnił, że jego niskie dochody nie pozwalają na pokrycie kosztów drogiej diety niskocholesterolowej i przeciwcukrzycowej. Do odwołania załączył zaświadczenie lekarskie potwierdzające konieczność stosowania diety. Wskazał, że w czynnościach życia codziennego pomaga mu opiekun. Negowanie obecności opiekuna w jego domu przez pracowników socjalnych jest niezrozumiałe dla odwołującego. Odwołujący podkreślił, że jest zainteresowany żywieniem indywidualnym, a nie zbiorowym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zgodnie z którym pomoc może być przyznana nieodpłatnie osobom lub rodzinie, wskazanym w ustawie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Kryterium dochodowe dla osoby samotnej określone w ustawie o pomocy społecznej wynosi 477,00 zł. W sytuacji niespełnienia kryterium dochodowego organ może przyznać pomoc odpłatną (art. 6 powołanej ustawy), przy czym stosownie do treści art. 6 ust. 2 tej ustawy, warunki odpłatności za pomoc określa rada gminy w drodze uchwały. Kolegium podkreśliło, że celem przedmiotowej pomocy jest przede wszystkim dożywianie dzieci oraz zapewnienie posiłku osobom jego pozbawionym przede wszystkim z tego powodu, że zamieszkują teren objęty wysokim bezrobociem lub ze środowisk wiejskich, a także zapewnienie pomocy w zakresie dożywiania osobom samotnym, chorym i niepełnosprawnym. Kolegium wskazało, że w myśl art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej u.p.s.). Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 3 ust.3 i 4 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z zasadą subsydiarności (art. 2 ust. 1 u.p.s.), osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej powinny samodzielnie przezwyciężać trudności przy wykorzystaniu własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień, nie mogą przyjąć biernej postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie świadczenia w żądanej wysokości. W ocenie organu, decyzja dotycząca pomocy na dożywianie nie jest to decyzja tzw. "związana", co oznacza że nawet spełnienie ustawowych przesłanek przyznania świadczenia nie obliguje organu do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Jest to rozstrzygnięcie uznaniowe. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art.7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu pomocy społecznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Kolegium stwierdziło, że odwołujący pod względem posiadanego dochodu i niepełnosprawności intelektualnej spełnia przesłanki otrzymania pomocy w zakresie dożywiania, o którą wnioskował pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. W wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny stwierdził, że odwołujący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z renty inwalidzkiej w wysokości [...] zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł. Dochód miesięczny odwołującego zamyka się kwotą [...] zł. Wydatki odwołującego poniesione w listopadzie 2011 r. to: rachunek za telefon – [...] zł, opłata za wywóz śmieci – [...] zł, za wodę – [...] zł, za energię elektryczną - [...] zł i [...] zł , rata za pościel rehabilitacyjną – [...] zł, opłata polisy – [...] zł, zakup gazu – [...] zł i leków – [...] zł. Łączna kwota wydatków to [...] zł, z czego kwotę [...] zł pokrył odwołujący z własnych dochodów, natomiast pozostałą kwotę pokrył jego opiekun Z. G. Organ odwoławczy wskazał, że pracownik socjalny ustalił, iż odwołujący leczy się i stale zażywa lek Diohespan w cenie 22,90 zł i suplement diety Senior Protect 50+ w cenie 48,38 zł + koszt przesyłki 17,50 zł. Pracownik socjalny negatywnie ocenił współpracę z opiekunem odwołującego, który ogranicza pracownikowi socjalnemu kontakt z podopiecznym i utrudnia podjęcie jakichkolwiek działań mających na celu wsparcie podopiecznego. Kolegium zauważyło, że podczas wywiadu przeprowadzonego przy obecności opiekuna odwołujący nie podnosił okoliczności, że stosuje odpowiednią dietę. Z wywiadu wynika zaś, że podopieczny wielokrotnie odmówił przyjęcia proponowanej przez pracownika socjalnego pomocy w formie obiadów w DDPS lub ŚDPS w L. bez podania powodów odmowy. Organ pomocy pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. zwrócił się do podopiecznego o pisemne podanie tej przyczyny oraz złożenie wyjaśnień, czy potrafi samodzielnie przygotowywać posiłki, zwłaszcza obiady, kto przygotowuje posiłki, jak często opiekun – Z. G. przebywa u niego w domu i jakie kwoty wydatkuje na żywność. Podopieczny nie udzielił w wyznaczonym terminie stosownych wyjaśnień, natomiast odniósł się do tego pisma w odwołaniu (które sporządził dla niego Z. G.). Kolegium uwzględniło powyższe wyjaśnienia i stwierdziło, że organ nie powinien był zwracać się pisemnie do podopiecznego i domagać się od niego złożenia wyjaśnień w sytuacji, gdy podopieczny nie umie czytać i pisać. Wszelkie informacje i wątpliwości organ pomocy społecznej powinien był wyjaśnić z podopiecznym podczas wywiadu środowiskowego, ewentualnie mógł zwrócić się do Z. G., któremu odwołujący udzielił w dniu [...] września 2010 r. "upoważnienia". W ocenie Kolegium, niepełnosprawność podopiecznego powinna skłonić organ pomocy społecznej do rozważenia potrzeby zwrócenia się do sądu powszechnego o ustanowienie dla podopiecznego kuratora, który reprezentowałby go przed organami administracji publicznej. Nie można pominąć, że podopieczny jest osobą niepełnosprawną intelektualnie, jak twierdzi, nie umie pisać, czytać i wymaga pomocy innych osób, ponieważ nie może samodzielnie funkcjonować. Z treści jego odwołania i pism skierowanych do Kolegium wynika, że odwołujący ma przyrodniego brata, który mieszka w W., ciotkę mieszkającą w L. i opiekuna w osobie Z. G. - prawdopodobnie nieformalnego, który mieszka w innej miejscowości, nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego, co oznacza, że udziela odwołującemu pomocy w czynnościach życia codziennego tylko wtedy, kiedy przebywa w L. Kolegium uwzględniło argumentację organu pierwszej instancji, który przyznał odwołującemu pomoc w formie gorącego obiadu składającego się z dwóch dań świadczonego w Dziennym Domu Pomocy Społecznej w L., uważając, że jest to pomoc najbardziej adekwatna do okoliczności sprawy. Przede wszystkim wskazana placówka w ramach prowadzonej stołówki przygotowuje posiłki dla osób mających zalecenia lekarskie o konieczności stosowania diety cukrzycowej i obniżającej cholesterol, w więc zgodnie z zaświadczeniem lekarskim, jakie przedstawił odwołujący. Odwołujący ma możliwość korzystania z obiadów opracowanych przez dietetyka, dostosowanych do grupy wiekowej i zaleceń lekarskich. Jest to pomoc dogodna dla osoby niepełnosprawnej intelektualnie, która nie jest w stanie własnym staraniem zapewnić sobie gorącego posiłku dietetycznego nie tylko dlatego, że ma niskie dochody, ale przede wszystkim dlatego, że nie jest w stanie przygotować posiłku właściwie zbilansowanego. Do tego opiekun odwołującego nie mieszka i nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego, co oznacza, że odwołujący może mieć problemy z kupnem produktów żywnościowych, przygotowaniem posiłków dietetycznych z zachowaniem warunków higienicznych i z posprzątaniem po zjedzeniu posiłku. Organ drugiej instancji podkreślił, że w ramach omawianego programu zapewnia się pomoc w zakresie dożywiania w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Z art. 3 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wynika, że ustawodawca za najwłaściwszą formę pomocy w zakresie dożywiania uważa posiłek, a w dalszej kolejności świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności. W skardze na tę decyzję M. K. wniósł o jej uchylenie lub zmianę. Wskazał, że została ona oparta na nieprawdziwych informacjach. W szczególności, w jak podniósł skarżący, nieprawdą jest, że Z. G. ogranicza kontakty skarżącego z organem pomocy społecznej. Skarżący podniósł, że opiekun jest doskonale zorientowany w jego diecie, robi mu zakupy i pomaga we wszystkich innych czynnościach życia codziennego, gdyż większość czasu przebywa w jego domu. Skarżący podniósł, że z wyżej wskazanych przyczyn, a także z uwagi na ubóstwo i niepełnosprawność intelektualną "nie uważa za stosowne chodzić na przyznane obiady". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja, na mocy której organ pomocy społecznej przyznał M. K. pomoc na dożywianie w formie nieodpłatnych obiadów składających się z dwóch dań świadczonych przez Dzienny Dom Pomocy Społecznej w L. na okres od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] marca 2012 r. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowi art. 3 pkt 1 lit. c/, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy, w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" realizowane są działania dotyczące w szczególności: zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Według art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Przedstawione unormowania ustawowe zostały uszczegółowione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.). Stosownie do treści § 6 tego rozporządzenia, pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, w tym dla dzieci i młodzieży w placówkach, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną danej osoby. Ze wskazanych unormowań w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że organy pomocy społecznej, realizując postanowienia programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", obowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast zastosowanie formy pieniężnej lub rzeczowej zasadne jest dopiero wówczas, gdy forma posiłku nie jest możliwa do realizacji lub nieuzasadniona z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną danej osoby. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że organy prawidłowo ustaliły sytuację osobistą, w tym finansową skarżącego. Z całokształtu materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że M. K. spełnia przesłanki objęcia go programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Jak wskazały organy, jest on osobą prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepełnosprawną intelektualnie w stopniu umiarkowanym. Skarżący nie utrzymuje kontaktu z bliskimi, a w bieżących sprawach życia codziennego pomaga mu nieformalny opiekun – Z. G. Dochód M. K., wynoszący w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, tj. w listopadzie 2011 r. [...] zł, nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie skarżącemu pomocy w formie posiłków świadczonych przez dom pomocy społecznej jest, w ocenie sądu, rozstrzygnięciem ze wszech miar uzasadnionym. Skarżący, jako osoba niepiśmienna, niezaradna i – co sam przyznaje – nieznająca wartości pieniądza, a ponadto wymagająca zleconej przez lekarza, zbilansowanej diety, nie jest zdolny do samodzielnego przygotowania odpowiedniego posiłku. Nie jest tego w stanie uczynić również jego opiekun, który nie ma w tym zakresie odpowiedniej wiedzy oraz umiejętności. Jak wskazał sam skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jego niskie dochody nie pozwalają na pokrycie kosztów drogiej diety niskocholesterolowej i przeciwcukrzycowej. Tymczasem w domu pomocy społecznej posiłki dla osób wymagających takiej diety przygotowywane są po konsultacji z dietetykiem. Trudno zatem wyobrazić sobie bardziej korzystną z punktu widzenia skarżącego formę pomocy w zakresie dożywiania. Skarżący nie wskazał żadnej przyczyny, dla której skorzystanie przez niego z pomocy w postaci posiłków przygotowywanych poza miejscem jego zamieszkania, nie byłoby możliwe. Zawarte w odwołaniu i w skardze stwierdzenia, że "jest zainteresowany żywieniem indywidualnym, a nie zbiorowym oraz, że "nie uważa za stosowne chodzić na przyznane obiady" są jedynie wyrazem złej woli i roszczeniowej postawy M. K., który regularnie korzysta z różnorakich form pomocy społecznej. Za przyczyny, które w rozumieniu § 6 rozporządzenia w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", czyniłyby pomoc w formie posiłku nieuzasadnioną z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną skarżącego, nie można uznać ani ubóstwa, ani umiarkowanej niepełnosprawności intelektualnej, a tym bardziej konieczności stosowania diety niskocholesterolowej i przeciwcukrzycowej. Wprawdzie organy niezasadnie wezwały M. K. do złożenia pisemnych wyjaśnień odnośnie do jego sytuacji osobistej, w tym dotyczącej rodzaju i sposobu przygotowania spożywanych przez niego posiłków, gdyż skarżący, jak wynika z akt sprawy, jest osobą niepiśmienną, jednak to uchybienie, w świetle wyżej wskazanych okoliczności, nie miało wpływu na wynik sprawy. Organy prawidłowo oceniły, że skarżący spełnia przesłanki otrzymania pomocy w zakresie dożywiania przyznawanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a w świetle powołanego wyżej § 6 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, zasadnie przyjęły, że adekwatną do sytuacji osobistej, w tym zdrowotnej i finansowej skarżącego, jest pomoc w formie obiadów składających się z dwóch dań, przygotowywanych w domu pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).