II SA/Lu 524/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] J. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 1 lit. c/, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) z upoważnienia Burmistrza Miasta L., odmówiono M. K. przyznania pomocy finansowej na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do dnia podjęcia decyzji zainteresowany nie udzielił pisemnych wyjaśnień na wezwanie z dnia [...] stycznia 2012 r., co oznacza, że nie jest zainteresowany współpracą z pracownikiem socjalnym. Zdaniem organu, zainteresowany uniemożliwił tym samym dokonanie obiektywnej oceny prowadzonego przez siebie gospodarstwa domowego. W odwołaniu od tej decyzji M. K., powołując się na zły stan zdrowia oraz związaną z tym konieczność stosowania diety niskocholesterolowej i przeciwcukrzycowej wykluczającej korzystanie z żywienia zbiorowego, wniósł o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności. Odwołujący wyjaśnił, że jego niskie dochody nie pozwalają na pokrycie kosztów drogiej diety niskocholesterolowej i przeciwcukrzycowej. Do odwołania załączył zaświadczenie lekarskie potwierdzające konieczność stosowania diety. Odwołujący wskazał, że jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, nie umie czytać ani pisać (niepełnosprawny intelektualnie), dlatego na wezwanie organu nie złożył oświadczenia. W czynnościach życia codziennego pomaga mu opiekun. Negowanie obecności opiekuna w jego domu przez pracowników socjalnych jest niezrozumiałe dla odwołującego. Odwołujący podkreślił, że jest zainteresowany żywieniem indywidualnym, a nie zbiorowym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powołując się na treść art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 2 oraz art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", Kolegium na wstępie wskazało, że decyzja dotycząca pomocy na dożywianie nie jest decyzją tzw. "związaną", co oznacza że nawet spełnienie ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia nie obliguje organu do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Działanie w ramach uznania administracyjnego, jak podkreśliło Kolegium, oznacza, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu pomocy społecznej (art.7 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący pod względem posiadanego dochodu i niepełnosprawności intelektualnej spełnia przesłanki otrzymania pomocy w zakresie dożywiania. Kolegium zauważyło, że podczas wywiadu przeprowadzonego w obecności Z. G. będącego nieformalnym opiekunem M. K., odwołujący nie podnosił okoliczności, że stosuje odpowiednią dietę. Z wywiadu wynika zaś, że podopieczny wielokrotnie odmówił przyjęcia proponowanej przez pracownika socjalnego pomocy w formie obiadów w DDPS lub ŚDPS w L. bez podania powodów odmowy. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. zwrócił się do odwołującego o pisemne podanie przyczyny odmowy przyjęcia tej pomocy oraz o złożenie wyjaśnień, czy potrafi samodzielnie przygotowywać posiłki, zwłaszcza obiady, kto przygotowuje posiłki, jak często opiekun Z. G. przebywa u niego w domu i jakie kwoty odwołujący wydatkuje na żywność. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie powinien był zwracać się pisemnie do odwołującego i domagać się od niego złożenia wyjaśnień, ponieważ odwołujący nie umie czytać i pisać. Wszelkie informacje i wątpliwości organ pomocy społecznej powinien wyjaśnić z podopiecznym podczas wywiadu środowiskowego, ewentualnie mógł zwrócić się do Z. G., któremu odwołujący udzielił w dniu 30 września 2010 r. "upoważnienia". Zdaniem Kolegium, niepełnosprawność odwołującego powinna skłonić organ pomocy społecznej do rozważeń na temat zwrócenia się do sądu powszechnego o ustanowienie dla podopiecznego kuratora, który reprezentowałby go przed organami administracji publicznej. W ocenie Kolegium, nie można pominąć, że M. K. jest osobą niepełnosprawną intelektualnie, jak twierdzi, nie umie pisać, ani czytać, wymaga pomocy innych osób, ponieważ nie może samodzielnie funkcjonować. Z treści jego odwołania i pism skierowanych do Kolegium wynika, że odwołujący ma przyrodniego brata, który mieszka w W., ciotkę mieszkającą w L. i opiekuna w osobie Z. G. - prawdopodobnie nieformalnego, który mieszka w innej miejscowości, nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego, co oznacza, że udziela odwołującemu pomocy w czynnościach życia codziennego tylko wtedy, kiedy przebywa w L. Z powyższych względów Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim, zdaniem organu odwoławczego, decyzja pierwszoinstancyjna narusza art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak spójności pomiędzy jej uzasadnieniem a sentencją. Jeśli powodem odmowy przyznania pomocy jest brak współdziałania podopiecznego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego problemów, organ powinien powołać w sentencji i przytoczyć w uzasadnieniu decyzji art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej u.p.s.). W ocenie Kolegium, nieudzielenia przez odwołującego odpowiedzi na wezwanie organu nie można było jednak uznać za brak współdziałania odwołującego z pracownikiem socjalnym z wyżej wskazanych przyczyn. W skardze na powyższą decyzję (sporządzonej przez Z. G.) M. K. podniósł, że uważa za słuszne rozstrzygniecie organu drugiej instancji, nie zgadza się natomiast z jego uzasadnieniem. Wskazał, że ustanowienie opiekuna prawnego nie jest konieczne, albowiem opiekun Z. G. należycie wywiązuje się ze swoich obowiązków; jest doskonale zorientowany w diecie skarżącego, robi mu zakupy i pomaga we wszystkich innych czynnościach życia codziennego, gdyż większość czasu przebywa w jego domu. Skarżący podniósł, że z tych przyczyn, a także z uwagi na ubóstwo i niepełnosprawność intelektualną, najdogodniejszą formą pomocy jest przyznanie mu środków finansowych na zakup żywności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, mimo że nie wszystkie argumenty podniesione w jej uzasadnieniu, są zasadne. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest zatem łączne wystąpienie dwóch okoliczności: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, który wydał decyzję, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadniczym powodem odmowy udzielenia skarżącemu przez organ pierwszej instancji pomocy finansowej na zakup żywności był brak współdziałania skarżącego z organem, tj. brak pisemnego ustosunkowania się do wezwania organu z dnia [...] stycznia 2012 r. Nie ulega wątpliwości, że Kolegium słusznie zakwestionowało powyższe stanowisko organu pierwszej instancji, kwalifikując je jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, skarżący jest osobą niepiśmienną, stąd nie mógł wykonać powyższego wezwania. Należy podkreślić, że organ w niniejszej sprawie dysponował aktualnym wywiadem środowiskowym, przeprowadzonym ze skarżącym przez starszego pracownika socjalnego M. S. w dniu 11 stycznia 2012 r. Natomiast w dniu [...] stycznia 2012 r. został opracowany plan pomocy i działań na rzecz skarżącego. Dane zamieszczone w tym wywiadzie były dla organu wystarczające do rozpoznania innych wniosków skarżącego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, w tym o przyznanie pomocy w zakresie dożywiania (decyzje z dnia [...] lutego 2012 r. o numerach: [...] oraz [...]). Skoro zatem dane zawarte w przedmiotowym wywiadzie środowiskowym okazały się na tyle miarodajne, że pozwalały na rozstrzygnięcie innych wniosków skarżącego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (w tym na przyznanie mu pomocy w formie dwudaniowego posiłku przygotowywanego w domu pomocy społecznej), to niedopuszczalne było przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie, rozstrzyganej w tym samym dniu, dane te są niewystarczające do rozpatrzenia jego wniosku, a brak odpowiedzi skarżącego na wezwanie samo w sobie uzasadnia odmowę przyznania świadczenia. Natomiast w sytuacji, gdyby organ stwierdził, że dane zawarte w wywiadzie środowiskowym są niewystarczające w świetle złożonego wniosku o udzielenie pomocy, np. w związku ze zmianą danych zawartych w wywiadzie (art. 107 ust. 4 zd. 1 in fine u.p.s.), miałby obowiązek dokonać kolejnej aktualizacji wywiadu. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika jednak, by dane zawarte w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] stycznia 2012 r. uległy dezaktualizacji. Ponadto Kolegium zasadnie podniosło, że pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji zachodzi sprzeczność. Skoro bowiem organ, jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazał brak współdziałania osoby z organem pomocy społecznej, rozstrzygniecie w tym przedmiocie powinno być oparte na dyspozycji art. 11 ust. 2 u.p.s. Tymczasem ani w podstawie prawnej, ani w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji tego przepisu nie powołano. W ocenie sądu, zbyt daleko idące jest natomiast stanowisko Kolegium, że opiekun skarżącego Z. G., działający w imieniu skarżącego jako pełnomocnik na postawie znajdującego się w aktach administracyjnych w sprawie II SA/Lu 523/12 "upoważnienia" z dnia [...] września 2010 r. działa na jego niekorzyść i konieczne byłoby ustanowienie przez sąd powszechny kuratora na wniosek organu pierwszej instancji. Stanowisko to nie zostało wyczerpująco wyjaśnione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium jest w tej kwestii niekonsekwentne, albowiem w niniejszej sprawie, a także w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], wskazywało organowi pierwszej instancji m.in. na możliwość skierowania do Z. G. korespondencji adresowanej do skarżącego, nie umiejącego czytać ani pisać (k. 29, 44-45 akt organu drugiej instancji w sprawie II SA/Lu 523/12). Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Zasadne było stanowisko Kolegium, które uchyliło procesowo wadliwe rozstrzygniecie organu pierwszej instancji z wyżej wskazanych wyżej przyczyn. Gdyż konieczny do wyjaśnienia przez ten organ zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie niniejszego wyroku, oddalającego skargę M. K., ma zatem ten skutek, że zgodnie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., organ, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, będzie związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. W tym stanie rzeczy sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).