II SA/Lu 525/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej odmowy przyznania uprawnień kombatanckich I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie odmowy przyznania H.R. uprawnień kombatanckich, zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...]. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego. W dniu 28 stycznia 1997r. H.R. złożyła wniosek o przyznanie jej uprawnień kombatanckich z tytułu członkostwa w Batalionach Chłopskich w okresie od czerwca 1943r. do 22 lipca 1944r. na potwierdzenie czego przedstawiła zeznania świadków : J. K. i A. N. Stowarzyszenie Byłych Żołnierzy Batalionów Chłopskich Zarząd Główny w [...] odmówiło udzielenia rekomendacji przedstawionemu wnioskowi. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania wnioskodawczyni uprawnień kombatanckich. 19 stycznia 2001r. H.R. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich. Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] i decyzją z tego samego dnia odmówił jej zmiany. Kolejną decyzją z dnia [...] powyższy organ po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. W dniu 13 sierpnia 2007r. do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wpłynął kolejny wniosek strony o przyznanie jej uprawnień kombatanckich z tytułu przynależności do Batalionów Chłopskich w okresie od czerwca 1943r. do dnia 22 lipca 1944r. Tym razem do wniosku załączono zeznania świadków : J. K. i J. S. oraz Rekomendację Stowarzyszenia Żołnierzy Batalionów Chłopskich Zarząd Główny w [...]. Pismem z dnia 18 grudnia 2007r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zwrócił się do strony o wskazanie trybu postępowania w jakim wniosek ma być rozpoznany. Organ zwrócił bowiem uwagę, że sprawa przyznania uprawnień została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną. W tej sytuacji wskazano stronie możliwość jej wzruszenia w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia jej nieważności lub zmiany w oparciu o art. 154 kpa. Mimo dwukrotnego awizowania strona nie podjęła pisma. Wobec braku odpowiedzi Kierownik Urzędu ponowił swoją prośbę w kolejnym piśmie z dnia 21 stycznia 2008r. Tym razem strona przesłała pismo , odebrane w Urzędzie w dniu 13 lutego 2008r. w którym informowała, że uzupełni pismo, ale w późniejszym terminie , ponieważ jest po ciężkim wypadku i nie może chodzić. Zwróciła się też o pozytywne załatwienie jej prośby. Wobec powyższego Kierownik Urzędu kolejnym pismem z dnia 3 marca 2008r. zwrócił się do strony o przedstawienie swojego stanowiska w sprawie wskazania trybu w jakim ma zostać załatwiony jej wniosek. Podano także numer telefonu pod jakim strona mogła skontaktować się z organem. Pismo to także nie zostało podjęte, mimo dwukrotnego awizowania. Wobec braku odpowiedzi, organ potraktował złożone pismo jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] , a następnie decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W motywach decyzji podano, że stosownie do art.148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydal w sprawie decyzję w pierwszej instancji , w terminie jednego miesiąca od dnia , w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W sprawie wniosek strony został złożony w dniu 13 sierpnia 2007r., natomiast oświadczenia świadków złożono w dniach 6 i 7 lipca 2007r. Termin miesięczny przewidziany na wniesienie podania o wznowienie postępowania został zatem przekroczony. To z kolei uprawniało organ do odmowy wznowienia postępowania. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dołączając oświadczenie świadka J. K. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] podtrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Dodatkowo wskazano, że oświadczenie J. K. nie może zostać uznane za nowy dowód w sprawie , ponieważ było ono złożone już w 1997r. i było rozpatrywane w toku postępowania o przyznanie jej uprawnień kombatanckich. Okoliczności wskazane w tym oświadczeniu były zatem organowi znane w dacie podejmowania decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H.R. zarzuciła naruszenie przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych art. 147 i 154 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, że jej pismo z dnia 13 sierpnia 2007r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania , w sytuacji, gdy z jego treści oraz okoliczności sprawy wynikało, że należało je potraktować jako wniosek o zmianę ostatecznej decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa. Zdaniem skarżącej nie było podstaw do przyjęcia, że wniosek został oparty na treści art.145 § 1 pkt.5 kpa, czyli wyjścia na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nie znanych organowi , który wydal decyzję. Wynika to stąd, że zeznania J. K. i J. S. zostały złożone dopiero w 2007r. , a więc nie istniały w dacie wydania decyzji odmawiającej przyznania jej uprawnień kombatanckich. Tym samym organ wydający poprzednią decyzję nie mógł oprzeć się na wskazanych dowodach , gdyż wówczas one jeszcze nie istniały. Skarżąca zaznaczyła, że potraktowanie pisma jako wniosku o wznowienie postępowania skutkowało brakiem merytorycznego odniesienia się do zeznań świadków. Odmowa wznowienia postępowania została bowiem oparta jedynie na formalnej przesłance niedochowania terminu do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Tymczasem wniosek o zmianę decyzji ostatecznej nie jest obwarowany takim ograniczeniem. Uchybienie organu miało zatem oczywisty wpływ na wynik sprawy. Wnosząca skargę podkreśliła, że treść jej pisma jednoznacznie wskazywała, iż domagała się zmiany decyzji z uwagi na swój słuszny interes, a na jej mocy nie nabyła prawa, co spełnia warunki zmiany decyzji ostatecznej. Skarżąca przytaczając orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1997r. ( V SA 338/96 LEX Polonica 329472 ) zaznaczyła, że wobec braku konkurencyjności nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, organ, w sytuacji braku podstaw do wznowienia postępowania, zobowiązany był do potraktowania jej pisma jako wniosku złożonego w trybie art. 154 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powtórzył swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Nie ma żadnych podstaw do zarzucenia organowi błędnej oceny złożonego przez skarżącą pisma z dnia 13 sierpnia 2008r. Wbrew formułowanemu w skardze poglądowi pismo to nie zawiera w swojej treści żadnych wskazówek pozwalających na stwierdzenie, że jest to wniosek o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art.154 § 1 kpa, a już zupełnie nie jest uzasadniona teza, że żądanie takie zostało sformułowane w sposób jednoznaczny. Przeciwnie, analiza złożonych przez skarżącą dokumentów dowodzi poprawności stanowiska organu administracji publicznej upatrującego w nim wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 5 kwietnia 2000r. odmawiającą przyznania jej uprawnień kombatanckich z tytułu członkostwa w Batalionach Chłopskich. Jest bowiem oczywiste , że podobnie jak w toku postępowania zakończonego wspomnianą decyzją, również wniosek , który wpłynął do organu w dniu 13 sierpnia 2007r. poparty został oświadczeniami świadków potwierdzającymi jej udział w organizacji. Co więcej, do wniosku dołączono nie tylko oświadczenia J.K. oraz J.S., ale także Rekomendację Stowarzyszenia Żołnierzy Batalionów Chłopskich Zarządu Głównego w [...], której udzielenia odmówiono w 1997r, kiedy skarżąca po raz pierwszy wnosiła o przyznanie jej uprawnień kombatanckich. Słusznie w tej sytuacji wnioskował organ, że skarżąca domaga się wznowienia postępowania w oparciu o art.145 § 1 pkt.5 kpa, czyli powołując się na istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji , nie znane organowi , który wydal decyzję. Nie do zaakceptowania jest pogląd skargi, zgodnie z którym przeciwko rozpoznaniu pisma jako wniosku o wznowienie postępowania miałoby przemawiać złożenie oświadczeń przez świadków dopiero w 2007r. , a więc w dacie wydawania decyzji nieistniejących, co tym samym wyklucza wznowienie postępowania. Pomijając już, że przyczyny wznowieniowe rozpoznawane są dopiero po wznowieniu postępowania ( art.149 § 2 kpa ), to zauważyć należy, że użyty w dyspozycji art.145 § 1 pkt.5 kpa łącznik " lub ‘’ ( "nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody ‘’ ) wskazuje jednoznacznie na to, że wystąpienie co najmniej jednego z członów tej alternatywy stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, jeśli jednocześnie spełnione są pozostałe przesłanki tego przepisu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002r. III RN 75/01 OSNAPiUS 2002/17/401 oraz z dnia 21 maja 2002rr. III RN 69/01 OSNP 2003/6/140 ). Jeżeli więc nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, gdyż został sporządzony w okresie późniejszym , to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność mogła istnieć we wspomnianym dniu i może uzasadniać wznowienie postępowania. Będzie tak właśnie w przypadku złożonych zeznań świadków w oparciu o które ustala się stan faktyczny sprawy uzasadniający przyznanie lub odmowę przyznania uprawnień kombatanckich. Mimo bowiem, że ich oświadczenia zostały złożone już po dacie decyzji, to bez wątpienia okoliczności faktyczne z nich wynikające, w tym przypadku udział w akcjach organizowanych przez Bataliony Chłopskie, istniały już w momencie jej podejmowania. Przyjęcie założenia, że pismo skarżącej z dnia 13 sierpnia 2007r. formułuje przesłanki wznowienia postępowania określone w art.145 § 1 pkt.5 kpa w sposób oczywisty eliminuje możliwość zastosowania trybu zmiany ostatecznej decyzji w oparciu o art.154 kpa, ten bowiem przepis nie może mieć zastosowania do decyzji obarczonej wadami kwalifikowanymi. Zaznaczyć trzeba, że na system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej składa się nie tylko postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, ale również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. Jak słusznie podniesiono w skardze , system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Jednak wbrew wywodom skargi nie można organowi zarzucić , że dopuścił się naruszenia powyższej reguły, jeśli prawidłowo uznał, iż pismo skarżącej dotyczyło wady kwalifikowanej decyzji ostatecznej, do której znajduje zastosowanie konstrukcja wznowienia postępowania. Zauważyć ponadto trzeba, że treść przepisów art.1,2 i 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( jedn. tekst Dz.U z 2002 r. Nr 43, poz. 371 ze zmianami ) ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że nie mogą one być modyfikowane decyzją organu administracji publicznej. Przepisy te nie dają organowi żadnego marginesu swobody orzeczniczej , co oznacza, że w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tych przepisach organ zobowiązany jest do uznania określonej osoby za kombatanta. W orzecznictwie sądowym nie budzi sporu , że w stosunku do decyzji związanych , które zostały wydane na podstawie w oparciu o przepisy nie dające możliwości organowi administracji żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym przepis art.154 § 1kpa nie ma zastosowania ( wyrok NSA z dnia 1 marca 1996r. III SA 362/95 – Monitor Podatkowy 1997/3 str.78, wyrok z dnia 24 maja 2005r. OSK 1792/04 nie publ. Wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2005r. OSK 1667/04 LEX nr 171686 ). Nie ma też żadnych podstaw dla aprobaty poglądu wyrażonego w skardze, sprowadzającego się do stwierdzenia, że przyjęty przez organ tryb postępowania umożliwił organowi wydanie decyzji bez merytorycznego odniesienia się do zeznań wskazanych świadków i oparcie się wyłącznie na względach formalnych, co nie miałoby miejsca w razie zastosowania art.154 § 1kpa. Wywód ten uznać należy za błędny. Mimo wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą , właśnie wznowienie postępowania umożliwiało rozpoznanie przedstawionych wniosków dowodowych i orzeczenie co do istoty sprawy. Gwarancji takiej nie dawał art.154 § 1 kpa. Jakkolwiek bowiem zmiana decyzji ostatecznej w oparciu o ten przepis może nastąpić w każdym czasie, to jednak postępowanie prowadzone na jego podstawie jest postępowaniem, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej uchyleniem (bądź zmianą) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony ( wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2002 r. I SA 1478/00 Legalis ). W żadnym zaś razie "słuszny interes strony’’ w rozumieniu tego przepisu nie może być rozumiany w taki sposób, aby prowadził do przyznania uprawnień kombatanckich osobie , której się one nie należą, a co wynika z decyzji organu z dnia 5 kwietnia 2000r. Podkreślić także należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 154 kpa ma charakter uznaniowy, na co wskazuje użyty w tych przepisach zwrot " może ‘’ ( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999r. III RN 101/98 OSNP 1999/20/637 ). Wobec bezwzględnej treści przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991r o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, na co wskazano wyżej, swoboda decyzyjna w tym zakresie byłaby niedopuszczalna. Wątpliwości nie budzi także rozstrzygnięcie wniosku. Przyjęcie, że w sprawie miał zastosowanie tryb wznowienia postępowania obligowało organ do ustalenia przede wszystkim , zgodnie z art.149 § 2 kpa przedmiotowej i podmiotowej dopuszczalności wznowienia, czy wniosek zawierał jedną z ustawowych przyczyn wznowienia i czy został złożony w terminie. Według art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej , który wydal decyzje w pierwszej instancji , w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ słusznie przyjął, że dniem tym było złożenie przez świadków w dniach 6 i 7 lipca 2007r. oświadczeń o działalności skarżącej w Batalionach Chłopskich w okresie od czerwca 1943r. do 22 lipca 1944r. , co potwierdziła skarżąca na rozprawie sądowej przyznając, że była obecna przy ich składaniu. Słusznie zatem uznał organ, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania bezpośrednio w Urzędzie Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu 13 sierpnia 2007r. nastąpiło z przekroczeniem terminu wskazanego w art.148 § 1 kpa, skutkującym odmową wznowienia postępowania. Oceny tej nie zmienia przedstawione wraz z odwołaniem oświadczenie świadka K.J. K. sporządzone w dniu 6 maja 2008r. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie tego samego świadka z dnia 28 stycznia 1997r. o niemal identycznej treści (poza dopiskiem o złożeniu przez skarżącą przysięgi), na które skarżąca powoływała się w postępowaniu prowadzonym w 1997r. Bez wątpienia potwierdza to, że w tej dacie okoliczności opisane przez świadka były jej znane. Zgłoszenie ich w maju 2008 r. było zatem także spóźnione. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami) skargę należało oddalić. O kosztach orzeczono na podstawie art.250 wspomnianej ustawy w związku z § 19 i § 18 ust.1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zmianami).