II SA/Lu 526/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maciej Kierek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Działający z upoważnienia Wojewody Dyrektor Wydziału Infrastruktury decyzją z dnia [...] (IF.I.[...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania B. Z. i A. D. od decyzji Starosty z dnia [...] (AB.[...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. K. pozwolenia na budowę czterech silosów zbożowych z zewnętrzną instalacją energetyczną nn, zewnętrzną instalacją energetyczną nn do wiaty przyjęciowej, rozbudowę budynku wagi samochodowej z zewnętrznymi instalacjami kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki i przyłączem wodociągowym oraz przebudowę przyłącza energetycznego napowietrznego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B. II gm. B. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę powyższych obiektów. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę obiektów i urządzeń będących przedmiotem wniosku jest sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami tego planu działka inwestora nr [...] leży na terenie oznaczonym w planie symbolem 8 MR. Zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu dopuszcza się jako funkcję uzupełniającą lokalizację usług nieuciążliwych oraz innych funkcji pod warunkiem, że nie spowodują kolizji z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem podstawowym. Zgodnie ze słownikiem do planu za nieuciążliwe formy zagospodarowania uznaje się inwestycje nie zaliczane w przepisach prawnych do szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz obiekty i działalność, której oddziaływanie nie przekracza granic terenu. W ocenie organu planowana inwestycja nie może być uznana za nieuciążliwą formę zagospodarowania terenu. Wykonane na zlecenie inwestora opracowanie w przedmiocie oceny wpływu na środowisko pod względem emisji hałasu i substancji zanieczyszczających do powietrza planowanej inwestycji (dodatkowych silosów na zboże) nie wskazało, iżby było inaczej. Sama analiza wskazała, że wynikiem rozbudowy istniejącej bazy będzie emisja pyłu na działki sąsiednie, która może być okresowo uciążliwa dla otoczenia (przy niekorzystnych warunkach atmosferycznych). W celu ograniczenia ujemnego oddziaływania inwestycji na jakość powietrza analiza zaleca nawet rozważenie możliwości dodatkowych nasadzeń roślin zielonych przez cały rok, podobnie odnośnie ograniczenia emisji hałasu analiza zaleca przedłużenie istniejącego pełnego ogrodzenia, co miałoby spowodować obniżenie poziomu hałasu na granicy działki do wielkości dopuszczalnych. W ocenie organu z opracowania jednoznacznie wynika, że już istniejące obiekty emitują na działki sąsiednie szkodliwe oddziaływanie, które może się zdecydowanie zwiększyć po dokonaniu przedmiotowej rozbudowy. Na uciążliwość inwestycji wskazują również przepisy techniczno – budowlane w zakresie sytuowania budowli rolniczych. Ponadto o tym, że przedmiotowa inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko świadczy również regulacja rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia, zgodnie z którą instalacje służące do przechowywania zboża lub innych płodów rolnych lub leśnych w ilości większej niż 50 Mg wymagają zgłoszenia organowi ochrony środowiska. Powyższe zdaniem organu odwoławczego pozwala jednoznacznie stwierdzić, że inwestycja będąca przedmiotem wniosku jest niezgodna z ustaleniami planu, co wyklucza możliwość udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze z dnia 30 maja 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję inwestor B. K., wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego) przez naruszenie słusznego interesu strony, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżąca podniosła, że wykonana analiza jednoznacznie wskazała na brak przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu przy stanie istniejącym, a zatem twierdzenia właścicieli nieruchomości sąsiednich o uciążliwościach prowadzonej działalności są bezpodstawne. Zdaniem skarżącej analiza bezspornie wskazuje, iż działalność nie jest i nie będzie szkodliwa dla środowiska i zdrowia ludzi, nie pogorszy również stanu środowiska, a obiekty i działalność nie przekroczą granic jej terenu w związku z czym należy uznać, iż inwestycja nie koliduje z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżąca zaznaczyła, iż organ nie wskazał przyczyn dla których sporządzoną analizę uznał za niewiarygodną. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Ponadto dodał, że treść sporządzonego opracowania nie była przez organ kwestionowana. Niewiarygodnym jest jedynie założenie nie zwiększonego ruchu pojazdów dostarczających zboże, przy tak istotnym, planowanym zwiększeniu pojemności zbiorników na skupowane zboże. Ponadto wnioskiem z dnia [...] września 2007 r. uczestnik postępowania A. D. zwrócił się do Sądu o przeprowadzenie dowodu z dwóch płyt CD na okoliczność wyjaśnienia wpływu planowanej inwestycji na środowisko, zdrowie ludzi oraz obiekty sąsiednie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Jest to jedyne kryterium sądowej kontroli, jakiej poddane zostały rozstrzygnięcia organów administracji na skutek wniesionej skargi. W ocenie Sądu organ administracji rozpoznając przedmiotową sprawę wydał prawidłową decyzję pozostającą w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, a zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech silosów zbożowych i rozbudowę budynku wagi samochodowej wraz z instalacjami i przyłączami. Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem został nałożony na organ treścią art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (ust. 1 pkt 1). W kontekście powyższego, podkreślenia wymaga, iż z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczenia pojęcia "zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność", a zatem z woli ustawodawcy nie można w takim przypadku stosować wykładni rozszerzającej. Tak więc powyższa norma obliguje organ do dokonania oceny takiej zgodności, a negatywny wynik ustaleń co do omawianej zgodności przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organ II instancji właściwie odczytał zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdził ich sprzeczność z planowaną inwestycją. Działka inwestora nr [...] położona jest na terenach zabudowy zagrodowej (MR), na których obowiązuje utrzymanie tradycyjnego charakteru zabudowy i układu przestrzennego wsi. A zatem jest to podstawowe przeznaczenie terenu, na którym dopuszczalna jest lokalizacja usług nieuciążliwych oraz innych funkcji pod warunkiem, że nie spowoduje to kolizji z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem podstawowym. Już ten sam zapis planu bez sięgania do słowniczka wskazuje na rozbieżność pomiędzy typową wiejską zabudową zagrodową, której w żaden sposób nie można utożsamiać z wykorzystaniem terenu na cel prowadzonej w szerokim zakresie przez cały rok, 6 dni w tygodniu działalności gospodarczej obejmującej jak wynika z akt sprawy: skup zboża, żywca, owoców i warzyw, sprzedaż węgla i miału. Planowana inwestycja polegająca na budowie czterech silosów na zboże o pojemności 150 Mg każdy i włączeniu ich do współpracy z czterema już istniejącymi silosami o pojemności 60 Mg każdy oraz modernizacja budynku wagi wraz z budową infrastruktury bez wątpienia wskazuje na rozmiar prowadzonej działalności, która to działalność bezspornie nie zamknie się w granicach działki inwestora. Zgodnie z planem, jeśli inwestycja nawet gdy nie jest zaliczana przepisami prawa do szkodliwych dla środowiska lub mogących pogorszyć jego stan, lecz ze względu na obiekty i działalność która wykracza poza granice działki została zaliczona do uciążliwych form zagospodarowania, których lokacja na tym terenie jest niedopuszczalna. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest istotne czy inwestycja będzie oddziaływać negatywnie na środowisko i zdrowie ludzi, lecz czy będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości. Zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że oddziaływanie inwestycji nie zamknie się w granicach działki, na której jest planowana. W tym miejscu należy wskazać, że gmina posiada wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwa planistycznemu. Ustalenia planu, będącego aktem prawa miejscowego są powszechnie wiążące dla właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze. Plan miejscowy ustalając przeznaczenie terenów bez wątpienia przesądza o ograniczeniach prawa własności. To prawo, choć konstytucyjnie chronione nie jest prawem bezwzględnym, a ograniczenia wynikające z planu w pewien sposób determinowane są przepisami prawa materialnego (np. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz wolą ustanowienia porządku publicznego. Niecelowe i zarazem nieracjonalne byłoby np. dopuszczenie na terenach zabudowy zagrodowej możliwości prowadzenia działalności produkcyjno – przetwórczej związanej zawsze ze zwiększonym oddziaływaniem na otoczenie. Dlatego bezpodstawne jest powoływanie się w skardze na zapis art. 4 Prawa budowlanego stanowiącego zasadę wolności budowlanej, gdyż źródeł tej wolności należy poszukiwać nie tylko w regulacji cywilnoprawnej, lecz również w administracyjnoprawnej. Podkreślenia wymaga, iż przywołana zasada wolności budowlanej nie określa wyłącznie praw inwestora do wykorzystania terenu, ma również za zadanie ochronę interesów innych podmiotów. W związku z tym właściciel terenu jest zobowiązany do takiego zagospodarowania terenu, aby nie naruszać interesu prawnego pozostałych podmiotów. Oznacza to obowiązek właściciela do działania zgodnie z prawem w tym również prawem miejscowym. Zrozumiałe jest działanie inwestora zmierzające do wykorzystania nieruchomości w sposób najbardziej dla niego korzystny, jednakże nie może to się odbywać z naruszeniem prawa i interesów innych podmiotów oraz ich kosztem. Zasadą jest tu równość wobec prawa i nie można w tym względzie czynić wyjątków. Tak więc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich nadając prawo do zabudowy, stanowią one natomiast ograniczenia prawa właściciela. Natomiast użyte w planie miejscowym określenie "dopuszcza się" nie można interpretować rozszerzająco, gdyż taka interpretacja byłaby sprzeczna z zamierzeniami i celowością planu. Wskazana zasada ochrony interesów osób trzecich wyrażona w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym. Stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, która obejmuje również ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne jak również ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Jak słusznie zaznaczył organ, wykonana przez skarżącą analiza wykazała, że wynikiem rozbudowy istniejącej bazy będzie emisja pyłu na działki sąsiednie, która może być okresowo uciążliwa dla otoczenia (przy niekorzystnych warunkach atmosferycznych lub ruchach powietrza wywołanych przez inne źródła) w celu ograniczenia tej emisji zalecono rozważenie możliwości dodatkowych nasadzeń roślin zielonych przez cały rok. Podobnie sytuacja dotyczy poziomu emitowanego hałasu. Autor opracowania zaleca w celu obniżenia poziomu hałasu na granicy działki w rejonie wagi, przedłużenie istniejącego pełnego ogrodzenia co miałoby spowodować obniżenie poziomu hałasu na granicy działki do wielkości dopuszczalnych. W ocenie Sądu organ właściwie zakwestionował wiarygodność twierdzeń, iż inwestor mimo, że planuje powiększenie bazy w zakresie zdolności przechowawczych zboża, nie spowoduje to wzrostu skupowanego produktu. Również bezpodstawne są przyjęte w analizie za pewnik założenia odnośnie ruchu pojazdów, a w szczególności ilości ciągników rolniczych i samochodów ciężarowych na godzinę/dobę. Odnosząc się do zarzutów skargi należało uznać je również za bezpodstawne. W kwestii naruszenia art. 7 kpa, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony należy wskazać, iż powyższy przepis nie nakłada na organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu każdej sprawy obowiązku uwzględnienia wyłącznie słusznego interesu strony, - jak wskazuje skarga - lecz obowiązek dążenia do pogodzenia interesu społecznego ze słusznym interesem obywatela. Organ rozstrzygając sprawę nie może ograniczyć się wyłącznie do ochrony interesów jednostki, lecz powinien również być reprezentantem interesów społeczeństwa. Częstą regułą jest, iż interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym, natomiast zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli zapobiega jednostronnemu akcentowaniu czy to interesu społecznego, czy indywidualnego. W ocenie Sądu organ nie naruszył interesu strony, gdyż interes ten nie może być sprzeczny z porządkiem prawnym. Podobnie nieuprawniona jest teza skargi o naruszeniu art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu materiał dowodowy został zgromadzony w wystarczającym zakresie. Organ ustosunkował się w treści zaskarżonej decyzji do tego materiału. Podkreślenia wymaga, iż organ administracji publicznej, może określonym dowodom - po ich rozpatrzeniu - odmówić wiary. Przepisy kpa nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów, oznacza to, że w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. W świetle powyższych spostrzeżeń stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji uznać należy za mieszczące się w granicach swobodnej oceny dowodów, wynikające z ustaleń poczynionych w sprawie. Podobnie organ nie naruszył standardów wynikających z treści art. 107 § 3 kpa. Motywy decyzji zostały ujęte w sposób zrozumiały, pozwalający zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto bez znaczenia dla sprawy są złożone na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej dokumenty. Zarówno akt notarialny zawarcia umowy spółki, której skarżąca jest wspólnikiem, jak i umowa nabycia gruntu nie mogą świadczyć o tym, że planowana inwestycja będzie nieuciążliwa i, że związane z jej prowadzeniem oddziaływanie nie będzie przekraczać granicy działki. Lokalizacja inwestycji nie ma związku z nabytymi nieruchomościami, a za bezpodstawne należy uznać twierdzenia inwestora o docelowym odciążaniu i przeniesieniu części działalności na nabyte działki, gdyż pozostaje to wyłącznie w sferze przypuszczeń i zamiarów. Wyjaśnienia, również wymaga kwestia odmowy przeprowadzenie przez Sąd dowodu z płyt CD, złożonych przez uczestnika postępowania na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na środowisko, zdrowie ludzi oraz obiekty sąsiednie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako sąd I instancji, orzeka wyłącznie na podstawie akt sprawy - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przeprowadza natomiast postępowanie dowodowe tylko wyjątkowo i tylko z dowodu z dokumentu, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W związku z powyższym przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, jest niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji państwowej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (patrz: wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z 14 lutego 1984 r., SA/Wr 765/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 13). Podsumowując, nie do zaakceptowania są twierdzenia skarżącej w konfrontacji z ustaleniami organu, gdyż zaprojektowanie inwestycji na terenie, na którym istnieje zakaz realizacji przedsięwzięć oddziałujących poza granice działki naruszałoby nie tylko przepisy prawa miejscowego wprowadzające ten zakaz, ale również przepisy prawa budowlanego - art. 35 ust. 1 pkt 1 nakazującego sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami planu i ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji.