II SA/Lu 526/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. S. 500( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]. Wójt [...] po rozpoznaniu wniosku R. S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części (dwa pomieszczenia) budynku gospodarczo-warsztatowego na lakiernię lakierami wodorozcieńczalnymi i wulkanizację na działce nr [...] położonej w miejscowości K.. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2008r. ( II SA/Lu 420/08 ) oddalił skargę E. K.. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2010r. ( II OSK 277/09 ) powyższy wyrok uchylił i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy zwrócił uwagę, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zastosowano w sprawie, jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków w nim wymienionych. Do nich należy między innymi "zasada dobrego sąsiedztwa", uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do sposobu zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak wyjaśnił sąd celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijna całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe. Tak więc charakter nowej inwestycji powinien odpowiadać charakterystyce urbanistycznej już istniejącej zabudowy terenu. Tymczasem organy obu instancji nie dokonały analizy kontynuacji funkcji przy wydawaniu kontrolowanej decyzji. Według sporządzonej "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa. Brak jest jednak jakiegokolwiek odniesienia do istnienia na tym terenie obiektów stanowiących przedsięwzięcia wymagające sporządzenia raportu i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W aktualnie istniejącym budynku gospodarczo-warsztatowym wykonywano dotychczas usługi o charakterze rzemieślniczym (konserwacja i naprawa samochodów osobowych). Zmiana funkcji obiektu polegająca na wprowadzeniu usług uciążliwych do jakich należy lakiernictwo – powoduje konieczność ustosunkowania się, czy wprowadzenie tego rodzaju nowej funkcji można uznać za kontynuację istniejącego na tym terenie sposobu zagospodarowania, inaczej mówiąc, czy spełniony został warunek zamieszczony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzając zatem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy, należało uzasadnić dlaczego przyjęto, iż planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu z warsztatu samochodowego na lakiernię będzie stanowiła kontynuację funkcji parametrów cech kształtowania zabudowy. Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2010r. ( II SA/Lu 602/10 ) uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i decyzję Wójta [...]. Wskazując na orzeczenie sądu odwoławczego nakazał ponowne wyznaczenie obszaru analizowanego, z podaniem kryteriów jego wyznaczenia oraz sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wymaganiami z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...]. Wójt [...] umorzył postępowanie w sprawie. Wskazał, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania stosownie do art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest tylko w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Rada Gminy podjęła w dniu [...]. uchwalę nr [...] w sprawie uchwalenia I etapu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. , zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] z dnia [...]. Nowa uchwala wprowadza zmiany dotyczące ustaleń przeznaczenia, warunków i zasad użytkowania terenu , określonych w § 2 ,, dotyczących również miejscowości K.. Stosownie natomiast do § 5 uchwały stanowi, że tracą ustalenia planu miejscowego z 1987r. w zakresie zmian określonych w §§ 2 i 3 , a więc określone w tych przepisach ustalenia obowiązują na terenie całej gminy w tym działki 979/1. Mimo zatem, że zgodnie z art. 87 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utraciły moc ustalenia szczegółowe planu z 1987r., które nie zostały objęte uchwałą, nadal obowiązuje plan miejscowy w zakresie ustalonym wspomnianą uchwałą. Z tego powodu nie jest możliwe orzekanie o realizacji inwestycji w drodze decyzji o warunkach i zabudowy terenu. Powyższe stanowisko podzieliło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zaznaczono, że na podstawie art. 87 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po 1 stycznia 1995r. zachowują moc. Stąd też obowiązują ustalenia uchwały Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...]. w sprawie uchwalenia I etapu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. , zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] z dnia [...]. Dlatego nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja bowiem w tym zakresie wydawana jest jedynie w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. S. uznał, że decyzja z dnia [...]. o warunkach zabudowy była prawidłowa. Jego zdaniem przepisy planu z 2001r. nie mogą być respektowane dla jego inwestycji, ponieważ dotyczy zmiany sposobu użytkowania już istniejącego budynku, w którym jest wykonywana działalność gospodarcza. Tak więc ustalenia ogólne terenu dla danej działki nie zapisane w planie nie są wystarczające, ponieważ inwestycja musiała być szczegółowo przeanalizowana z obowiązującymi przepisami, oddziaływaniem na środowisko i klasyfikacja działalności. Skarżący zaznaczył również, że uchwała z 2001r. nie wprowadziła dla tego terenu żadnych istotnych zmian, tak więc przepisy odnośnie planowania przestrzennego pochodzą z 1987r. "Niemożliwe zatem jest, aby twór w postaci zamierzchłego planu przestrzennego zagospodarowania, gdzie utracił on szczegółowe ustalenia, a w 2001r. ogólne ustalenia dla całej gminy M. nie powinny być wykładnia planowania przestrzennego". Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uwaga organów rozpoznających sprawę w kwestii obowiązywania uchwały Rady Gminy M. nr [...] podjętej w dniu [...]. w sprawie uchwalenia I etapu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. , zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] z dnia [...]. jest prawidłowa. Zgodnie z art. 87 ust.1 stawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz. 199 ), studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Natomiast w ust. 3 powołanej wyżej normy przyjęto, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej, niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W wyroku z dnia 24 lutego 2015r. ( II OSK 1748/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że powołany art. 87 ust. 3 stanowi swoistą kontynuację przepisów utrzymujących w mocy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w pierwotnym brzmieniu przewidywał utrzymanie w mocy powyższe plany przez okres 5 lat, licząc od dnia 1 stycznia 1995r. Termin ten był przedłużany w kolejnych nowelizacjach do 7, a następnie do 8 lat. Zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utrata mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie obejmowała natomiast zmian w planach po tej dacie, a więc dokonywanych na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak w ocenie NSA pomimo braku wyraźnej regulacji w stosunku do uchwał podjętych na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., należałoby przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jeśli mają na tyle samodzielny charakter, iż mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Bez wątpienia uchwalona w 2001 r. zmiana planu Gminy M. z 1987r. zawiera autonomiczne rozwiązania dotyczące przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, ma zatem w zakresie objętym nowelizacją moc wiążącą i jest obowiązującym prawem miejscowym. Zauważyć jednak trzeba, że zupełność jej ustaleń można odnieść tylko do ściśle określonych działek położonych w poszczególnych jednostkach organizacyjnych przestrzennych gminy w stosunku do których dokonano zmiany funkcji terenu, dokonując w § 2 pkt.II uchwały szczegółowego ustalenia warunków ich zabudowy i zagospodarowania. Przepis ten obejmuje również nieruchomości położone w miejscowości K., wśród nich nie ma jednak działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Sądzić zatem należy, że sposób jej zabudowy i zagospodarowania określają zapisy szczegółowe planu z 1987r., ten zaś zgodnie z art. 87 ust.3 wygasł z dniem 31 grudnia 2003r. Stąd też ogólne zapisy jakim posługuje się § 2 I pkt. 3 uchwały ustalający zasady polityki lokalizacyjnej oraz § 3 nie mogą zostać uznane za wyczerpujące przy ocenie możliwości zabudowy i zagospodarowania tej działki. Wprawdzie ocena taka musi uwzględniać wszystkie ustalenia planu, jednak zapisy szczegółowe wyprzedzają przyjęte w planie założenia ogólne. Uwaga ta wydaje się istotna tym bardziej, że także zdaniem skarżącego uchwała z 2001r, nie wprowadziła żadnych istotnych zmian w stosunku do jego działki, co nie spotkało się ż odpowiednim wyjaśnieniem przez organy. Przekonanie powyższe wzmacnia opisanie w planie nieruchomości w stosunku do których wprowadzono zmiany funkcji terenu. Prowadzi to do wniosku, że w stosunku do innych nieruchomości położonych na terenie gminy żadnych tego rodzaju zmian nie przewidziano i nie były objęte zmianami planu. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie o zastosowaniu art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art.86 wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust.2 stosuje się odpowiednio. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.