II SA/Lu 526/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę. W dniu 18 sierpnia 2017r. [...] S.A zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dachu budynku usytuowanego na działce nr [...] położonej w L. przy ulicy [...]. W opisie robót wskazano, że obejmują montaż ramy na dachu budynku pod urządzenia sterująco - zasilające, montaż masztu o wysokości 12m, montaż 9 anten sektorowych i jednej anteny radioliniowej, oraz montaż konstrukcji wsporczych anten i modułowych RRH urządzeń nadawczo – odbiorczych. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta L. zobowiązał inwestora ( błędnie określając go jako [...] S.A ) do uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 25 września 2017 r. przez 1) dostosowanie nazwy i rodzaju zamierzenia, zgodnie z art. 29 prawa budowlanego, 2) skorygowanie terminu rozpoczęcia robót, 3) ujednolicenie załączonej dokumentacji, gdyż projekt techniczny dotyczył nowoprojektowanej stacji, a "kwalifikacja przedsięwzięcia" modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, 4) uzupełnienia załączonej kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko, tj. dołączenia aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1: 1000 z zaznaczonymi miejscami dostępnymi dla ludności, wyznaczonymi na podstawie rzutu poziomego na mapę osi głównych wiązki promieniowania anten; dołączenia analizy natężenia PEM w otoczeniu stacji z uwzględnieniem kierunków osi głównych, przy założeniu maksymalnej wartości tiltów anten i maksymalnej mocy nadajników, z uwzględnieniem możliwości propagacji wielodrogowej i przedstawienia informacji o przedsięwzięciach w obszarze oddziaływania projektowanej stacji, które mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań, dołączenia prawidłowo przeskalowanego rys. nr 3a przedstawiającego przekroje pionowe wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania. W dniu 28 września 2017 r. spółka złożyła uzupełnione dokumenty, w tym nową "Kwalifikację przedsięwzięcia" sporządzoną 25 września 2017 r. z uwagi na zmianę parametrów maksymalnego kąta nachylenia anten (redukcja tiltów z 4° do 2° we wszystkich kierunkach) oraz analizę środowiskową z analizą natężenia PEM z uwzględnieniem kierunków osi głównych i przy założeniu maksymalnej wartości tiltów. Decyzją z dnia [...] r., Prezydent Miasta L. wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia przez spółkę do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej może mieć miejsce wtedy, kiedy przekroczone dopuszczalne poziomy promieniowania występują w miejscach niedostępnych dla ludności, przy czym zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519) w kontekście oddziaływania na te miejsca promieniowania elektromagnetycznego PEM, należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na potrzeby ludzi, jak i na tereny, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Organ zaznaczył, że na analizowanym obszarze brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem czysto hipotetyczne jest założenie, że ponadnormatywne odziaływanie przedsięwzięcia występujące na sąsiednich nieruchomościach będzie obejmować miejsca niedostępne dla ludności. W przypadku braku planu kwestia sposobu zagospodarowania terenu sąsiedniego nie jest bowiem przesądzona. Należy zatem przyjąć, że wszystkie sąsiednie nieruchomości należy traktować jako dostępne dla ludności. W takiej sytuacji oddziaływanie planowanej inwestycji przekraczającej standardy wskazane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów ( Dz. U z 2003r. Nr 192poz. 1883 ) musiałoby zamykać się a obszarze nieruchomości, co do której inwestor posiada tytuł prawny. Inwestycja prowadzi więc do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, o których stanowi art. 5 ust.1 pkt.9 prawa budowlanego wynikających z prawa do korzystania ze swej własności. Właścicielom sąsiednich nieruchomości przysługuje ochrona przed zabudową w sytuacji, gdy wiąże się to z naruszenie konkretnych przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego i prawa cywilnego jak też unormowań konstytucyjnych. Organ zwrócił uwagę, że właściciel może korzystać z przestrzeni nad i pod powierzchnią gruntu w takich granicach, w jakich jest to niezbędne dla realizacji przysługującego mu prawa. Po rozpoznaniu odwołania [...] S.A Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Zdaniem organu odwoławczego sprzeciw był merytorycznie słuszny i został wniesiony w ustawowym terminie 21 dni od dnia uzupełnienia zgłoszenia (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Zwrócił uwagę, że co do zasady, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, o czym stanowi przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) oraz utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Natomiast wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ww. ustawy, wymaga jedynie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4. Zdaniem organu budowa stacji na dachu budynku należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 (polegających na instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych). Projektowana inwestycja nie wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie w związku z tym, że polega na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiekcie budowlanym, wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. Organ zwrócił natomiast uwagę, że zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego mają możliwość nałożenia, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 (tj. decyzji o sprzeciwie) obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Taka właśnie sytuacja zachodzi w sprawie, skoro projektowane przedsięwzięcie wprowadza uciążliwości dla terenów sąsiednich z powodu oddziaływania przekraczającego standardy wskazane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektro-magnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883). Negatywne oddziaływanie PEM występujące w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczące ochrony środowiska. Również w ocenie Wojewody brak określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla nieruchomości sąsiednich oznacza, że nie można określić miejsc niedostępnych dla ludności i w tej sytuacji cały ich obszar musi być traktowany, jako dostępny dla ludności. Z orzecznictwa sądowego wynika, iż przy określaniu miejsc dostępnych dla ludności, o których mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w kontekście oddziaływania na te miejsca PEM, należy brać pod uwagę oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może choćby potencjalnie powstać zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Wojewoda zwrócił również uwagę na wadliwą podstawę decyzji organu I instancji, który powołał art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z pierwszym z przepisów organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis ten może mieć zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy wymienione w zgłoszeniu roboty budowlane lub budowa wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, czyli inwestycji niewymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. W omawianym przypadku organ I instancji nałożył, w drodze decyzji o sprzeciwie, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na planowaną inwestycję, która, co do zasady, objęta jest obowiązkiem zgłoszenia, dlatego należało, jako podstawę prawną wskazać tylko przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] S.A za błędny uznała pogląd Wojewody, że brak planów zagospodarowania przestrzennego oznacza konieczność uznania całego obszaru sąsiadującego z inwestycją za dostępny dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Gdyby bowiem przyjąć powyższy pogląd za słuszny, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na sąsiednich do inwestycji nieruchomościach miejsca dostępne dla ludności mogłyby się potencjalnie znaleźć na każdej wysokości, nawet znacznie przewyższającej istniejącą zabudowę. Właściciele takich nieruchomości mogli by na tej podstawie żądać wydania warunków zabudowy niezgodnych z przepisami ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wskazała, że obszary o przekroczonym poziomie promieniowania niejonizującego (większe bądź równe 0,1 W/m˛ ) planowanej inwestycji znajdują się w przestrzeni na znacznej wysokości. Najniższe punkty tego obszaru w odległości 200 m od zasięgu promieniowania przy odchyleniu anten o kąt 2 stopni znajdują się na wysokościach od 3,6 do 10 m nad istniejącymi obiektami. Polska posiada jedne z najbardziej rygorystycznych w Europie przepisów dotyczących dopuszczalnych poziomów pól promieniowania PEM w zakresie częstotliwości 300MHz 300GHz. W większości krajów Wspólnoty Europejskiej maksymalny dozwolony poziom promieniowania PEM jest, aż 100 krotnie większy niż w Polsce i wynosi 10 W/m˛). Ograniczenia wynikające z poziomu PEM to obszar w promieniu do ok. 100 m wokół planowanej lokalizacji wieży. W promieniu od 100 m do 200m od lokalizacji wieży wysokość zabudowy determinować będzie wysokość osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem terenu i miejscami dostępnymi dla ludności. Jest to parametr umowny służący do kwalifikowania przedsięwzięcia jako inwestycji potencjalnie znacząco oddziaływującej na środowisko, zawsze znacząco oddziaływującej na środowisko lub nie oddziaływującej. W niniejszym przypadku chodzi o inwestycję nieoddziaływującą na środowisko. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z kwalifikacją przedsięwzięcia załączoną do zgłoszenia, najniżej położonym punktem wiązki w odniesieniu do terenu jest zawsze koniec wiązki w odległości 200m od stacji bazowej. W azymucie 100 stopni, przy tilcie 2° najniższa wysokość osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem terenu wynosi 17,1 m oraz 7,8 m nad istniejącą zabudową. W azymucie 210 stopni wartości te wynoszą odpowiednio 13,2 m oraz 9,2 m, w azymucie 350 stopni brak jest zabudowy, a wysokość głównej wiązki przy pochyleniu anteny o 2° w odległości 200 m wynosi 12,4m. Z powyższego wynika, że istniejąca zabudowa może zostać rozbudowana wzwyż o co najmniej 7 m w zależności od odległości od planowanej stacji. Natomiast nowa zabudowa, przy wybudowaniu planowanej stacji, może mieć wysokość co najmniej 12,4 m licząc od poziomu terenu. Z powyższych wyliczeń wynika, iż skoro w sąsiedztwie planowanej lokalizacji występuje zabudowa o maksymalnej wysokości do ok. 9 m n.p.t., w promieniu do 200m od stacji bazowej będzie można realizować zabudowę (nową bądź po rozbudowie) o wysokości od 12 do 17 m n.p.t., czyli znacznie wyższą od istniejącej. Planowana stacja bazowa w żaden sposób nie ograniczy zatem dotychczasowego sposobu korzystania z sąsiednich działek. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Co do zasady rację ma Wojewoda, że instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, co wynika z przepisów art. 29 ust.2 pkt.15 i art. 30 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2017r. poz. 1332 ). Wbrew jednak przyjętej przez organ odwoławczy ocenie, stacji bazowej telefonii komórkowej nie można zaliczyć do kategorii urządzenia, co wielokrotnie prezentowano w orzecznictwie. W konsekwencji przyjmuje się, że dla jej realizacji niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Uzasadniając powyższe stanowisko zwraca się uwagę na brak w ustawie prawo budowlane definicji pojęcia instalacji. Ustawodawca posługuje się nim natomiast, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 ustawy). W odniesieniu do części z nich (pkt 14 i 15 art. 29 ust. 2 ustawy) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Stacja bazowa nie może być jednak uznana za urządzenie zainstalowane na budynku. Zgodnie z art. 3 pkt.9 przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Co jasne, celem budowy stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu stacji. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z urządzenia przekaźnikowego, wież antenowych i anten. Tworzy samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku ( wyroki NSA z dnia 1 marca 2018r. II OSK 2013/17 i 19 stycznia 2018r. II OSK 848/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz podane tam orzecznictwo ). Słusznie ponadto zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). W przypadku braku planu miejscowego dla danego terenu, zakres tych ograniczeń praktycznie jest nieznany użytkownikom okolicznych nieruchomości, aż do wystąpienia któregoś z nich z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 ) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 ). Wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U z 2017r. poz. 519 ) oznacza jedynie określenie obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie oznacza to jednak, że na pozostałym obszarze nie będzie miała miejsca w ogóle emisja fal elektromagnetycznych, co powinno być wystarczającą przesłanką do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego ( wyrok z dnia 15 grudnia 2017r. II OSK 596/17 opubl. w CBOSA ). Pogląd ten podziela także sąd rozpatrujący niniejszą sprawę. Dlatego budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku w skład której wchodzi rama pod urządzenia sterująco zasilające, maszt o wysokości 12m, 9 anten sektorowych, usytuowanych na wspornikach, radiolinia, urządzenia zasilające i drogi kablowe musi być poprzedzona uzyskaniem stosownego pozwolenia na budowę. W konsekwencji słusznie wniesiono sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy, stosownie do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższego nie sposób zatem podzielić wywodów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazujące na wadliwość zastosowania sprzeciwu na podstawie wspomnianego przepisu. Konsekwentnie nieprawidłowe było wskazanie na trafne zastosowanie przez organ I instancji art. 30 ust.7 pkt.4 ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem możliwości nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia w warunkach tutaj opisanych. Jest oczywiste, że wobec konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Skoro jednak wniesiony sprzeciw oznacza w istocie obowiązek uzyskanie dla realizacji przedmiotowej stacji bazowej pozwolenia na budowę, nałożenie tego obowiązku w decyzji nie stanowi o jej wadliwości także w tej części. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) skargę należało oddalić.