II SA/Lu 526/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 26 czerwca 2025 r., znak: SKO.4012/PL/1175/24/25 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Biała Podlaska z dnia 22 listopada 2024 r., znak: RO.GP.6733.17.20.2022.IK; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz skarżącego D. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. C. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z 26 czerwca 2025 r., znak: SKO.4012/PL/1175/24/25 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem z dnia 22 grudnia 2022 r. (zmodyfikowanym w dniach: 22 lutego 2023 r., 21 czerwca 2024 r. i 10 lipca 2024 r.) o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], w obrębie R.. We wniosku spółka wskazała, że w ramach przedsięwzięcia przewidziano wykonanie wieży o wysokości do 58.95 m.n.p.t., wraz z dziewięcioma antenami sektorowymi zawieszonymi na wysokości 53,0 m.n.p.t, w tym trzema o azymutach 10° (dwie anteny typu ADU4518R8v06 i jedną typu A704517R0v06), trzema o azymutach 135°(dwie anteny typu ADU4518R8v06 i jedną typu A704517R0v06) i trzema o azymutach 265° (dwie anteny typu ADU4518R8v06 i jedną typu A704517R0v06), a także czterema antenami radioliniowymi (trzema zawieszonymi na wysokości 50,80 m.n.p.t i jedną na wysokości 50,30 m.n.p.t,. o azymutach 130°, 142°, 177° i 266°). Przewidziano także wykonanie w pobliżu wieży urządzeń sterujących. Spółka podała, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym jest to teren rolniczy, który po wykonaniu stacji telefonii komórkowej ulegnie przekształceniu na powierzchni 144 m2. Dalej wyjaśniono, że obszar oddziaływania obiektu wyznaczony został na podstawie art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, z uwagi na to, że w otoczeniu planowanej inwestycji zapewniony jest najlepszy stan środowiska, ponieważ utrzymane są poziomy pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych oraz nie ma potrzeby zmniejszania poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, ponieważ są one dotrzymane. Obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce nr [...] obręb R.. Jednocześnie wskazano, że planowana inwestycja, jako instalacja radiookomunikacyjna, nie jest obecnie zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do wniosku Spółka dołączyła m.in. dokument pt. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych". W dokumencie tym został zamieszczony graficzny model obrazujący obszar oddziaływania osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w płaszczyźnie pionowej i poziomej. Decyzją Wójta Gminy B. P. z 18 maja 2023 r. znak: RO.GP.6733.17.9.2022.IK ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji. Następnie w wyniku złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzją z 26 lutego 2024 r. SK0.4012.PL/864/23/24 uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zauważa sprzeczność pomiędzy zapisami wniosku, że oddziaływanie obiektu mieści się w całości na przedmiotowej działce nr [...], a ustaleniami organu I instancji z których wynika, iż działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji będą narażone na oddziaływanie przedsięwzięcia. Taka rozbieżność w ocenie Kolegium może wskazywać, że w niniejszej prawie organ I instancji nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie zawiera wszystkich wymaganych elementów określonych w art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 2023 r., poz. 977, dalej "u.p.z.p."). Spółka do wniosku dołączyła plik dokumentów w tym dokument pt. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych". Dokument ten nie zawiera jednak danych dotyczących anten radioliniowych, w tym nie wskazuje obliczonego zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dotyczących tych anten. Z tego dokumentu nie można wyprowadzić wniosku, że w osi głównej promieniowania anten radioliniowych występują miejsca dostępne dla ludności o poziomach nieprzekraczających dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego. W ocenie Kolegium taki stan rzeczy wskazuje, że organ I instancji wydając badaną decyzję nie posiadał jakichkolwiek danych dotyczących obliczonego zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej i pionowej dla anten radioliniowych. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie zawarł w decyzji żadnych ustaleń indywidualizujących planowane zamierzenie, a ogólny opis przedsięwzięcia zamieścił w różnych częściach rozstrzygnięcia decyzji, a powierzchownie i ogólnikowo w uzasadnieniu decyzji. Precyzyjne wskazanie w decyzji takich elementów jak typ anten, ich moc, kierunek oraz ilość są niezbędne. Ponadto podkreślono, że to, że dla przedmiotowej inwestycji nie było konieczne wydanie decyzji środowiskowej, nie oznacza, że środowisko zostało pozbawione ochrony. Ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku rzeczywiście działających już instalacji jest przedmiotem regulacji zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska (art. 121-126 ustawy Prawo ochrony środowiska). Decyzją z 22 listopada 2024 r., znak: RO.GP.6733.17.20.2022.IK Wójt Gminy B. P. ponownie ustalił na rzecz Spółki lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji wskazał, że na wieży dla potrzeb telefonii komórkowej zainstalowane zostaną anteny nadawcze - dziewięć anten sektorowych umieszczonych na wysokości do 53 m.n.p.t. o parametrach wskazanych w decyzji oraz cztery anteny radioliniowe umieszczone na wysokości 50,80 m.n.p.t. o parametrach wskazanych w decyzji, zgodnych z wnioskiem. W decyzji wskazano, że w ramach warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, stację telefonii komórkowej należy lokalizować z zachowaniem odległości określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Ponadto, warunki realizacji i wymogi techniczne inwestycji powinny być zgodne z odpowiednimi przepisami prawa i normami technicznymi, w tym w szczególności regulacjami ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 604) oraz rozporządzeniem Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. 2023 r., poz. 1040). W stosunku do wieży nakazano zastosować jej oznakowanie przeszkodowe zgodne z obowiązującymi przepisami odrębnymi. W zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej podano, że wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r., poz. 1839 z późn. zm.). W trakcie przygotowania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu, wykorzystać wymagane przepisami lub określone w decyzjach administracyjnych środki techniczne chroniące środowisko oraz zastosować odpowiednie rozwiązania technologiczne, wynikające z ustaw lub decyzji stosownie do art. 74 - 76 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Odnosząc się do infrastruktury technicznej stwierdzono, że planowana inwestycja wymaga zaopatrzenia jedynie w energię elektryczną - włączenia do istniejącej sieci, zgodnie z warunkami określonymi przez zarządcę sieci [...] S.A., po wykonaniu wewnętrznej kablowej linii zasilającej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...] obręb R.. Nie wystąpi konieczność zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków bytowych, a odprowadzenie wód opadowych roztopowych z terenu inwestycji nastąpi przez infiltrację powierzchniową do gruntu. Organ I instancji określił również warunki obsługi planowanej inwestycji w zakresie komunikacji podając, że działka posiada dostęp do drogi publicznej, stanowiącej dodatkową jezdnię drogi A2, realizowany przez działkę nr [...] obręb R. przez istniejący zjazd zwykły. Organ dodał, że stacja telefonii komórkowej jest bezobsługowa inwestycja nie wymaga obsługi komunikacyjnej ani miejsc parkingowych. W przypadku kolizyjności inwestycji z istniejącą infrastrukturą techniczną jej przebudowa powinna być wykonana w porozumieniu i na warunkach uzyskanych od poszczególnych dysponentów sieci. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich stwierdzono, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych i nakazano aby inwestycję projektować i realizować w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich, obejmującą w szczególności: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, gazu, środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne, promieniowanie; ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Zakazano wykonywania robót zmieniających stosunki wodne, robót wpływających na zmianę kierunków odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W decyzji wskazano, że teren realizacji inwestycji oznaczono linią ciągłą, kolorem czarnym oraz cyframi 12345 (obejmując działkę nr [...] położoną w obrębie R.) w części graficznej (na mapie w skali 1:1000), stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Natomiast teren faktycznej ingerencji w grunt, a więc budowy stancji bazowej telefonii komórkowej oznaczony został literami ABCD. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, który jest właścicielem działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której ustalona została lokalizacji inwestycji celu publicznego. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzją z dnia 26 czerwca 2025 r., znak: SKO.4012/PL/1175/24/25 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. P. z 22 listopada 2024 r. ustalającą lokalizację celu publicznego dla ww. inwestycji. Kolegium wskazało, że wniosek Spółki wszczynający przedmiotowe postępowanie, poprzedzające uzyskanie decyzji o ustalenie lokalizacji celu publicznego został złożony w dniu 22 grudnia 2022 r. i sprawa nadal jest w toku, toteż w świetle powyższej regulacji przepisów przejściowych, materialną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew zarzutom podnoszonym w odwołaniu, nie ma wątpliwości co do tego, że wniosek Spółki dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w obrębie R. dotyczy inwestycji celu publicznego i prawidłowo został rozpatrzony przez organ I instancji w trybie przewidzianym dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Kolegium organ I instancji wyeliminował uchybienia, na które wskazywał oraz odwoławczy w decyzji kasacyjnej z 26 lutego 2024 r. Kolegium wskazało, że z wniosku Spółki oraz załączników do wniosku wynika, że planowana inwestycja ma polegać na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ozn. nr [...] w obrębie R.. Z wyjaśnień Spółki złożonych na piśmie z dnia 21 czerwca 2024 r., po decyzji kasacyjnej, wynika, że za niezbędną infrastrukturę techniczną należy uznać kanalizację kablową, która stanowi element uzupełniający całość przedsięwzięcia. Projektowana wieża będzie miała wysokość max. 58.95m.n.p.t. Na wysokości 53,0m.n.p.t umieszczonych zostanie dziewięć anten sektorowych, w tym trzy o azymutach 100, trzy o azymutach 1350 i trzy o azymutach 265°. Na wysokości 50,30 m.n.p.t natomiast umieszczona zostanie antena radioliniowa o azymucie 142', a na wysokości 50,80 m.n.p.t umieszczone zostaną trzy anteny radioliniowe o azymutach 130°, 177° i 266°. Anteny sektorowe będą pracować na pasmach 800MHz, 1800MHz i 2100MHz. Z graficznej prezentacji emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych w płaszczyźnie poziomej i pionowej wynika, że dla minimalnych pochyleń wiązek 00, jak i maksymalnych pochyleń wiązek 12° pole elektromagnetyczne na poziomie wyższym od dopuszczalnego będzie występowało wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności (52,5 m — 51,8 m.n.p.t.) i w odległości 6,04 m od anten. Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2025r. poz. 647). Kolegium wskazało, że z wyjaśnień Spółki w piśmie z dnia 21 czerwca 2024 r. wynika, że anteny radioliniowe służą do przesyłania sygnałów na duże odległości między stacjami bazowymi telefonii komórkowej (pole elektromagnetyczne emitowane przez taką antenę jest wysyłane do obszaru radioliniowej anteny odbiorczej). Anteny radioliniowe mają wąską wiązkę promieniowania — rzędu 0,50 do 1,00 w związku z czym wartości natężenia pola elektromagnetycznego pochodzącego od anten radioliniowych są wielokrotnie mniejsze w porównaniu do anten sektorowych. Spółka w piśmie zilustrowała koncentrację pola elektromagnetycznego w przypadku łącza radioliniowego. W rozpatrywanej sprawie anteny sektorowe będą umieszczone na wysokości 53,0 m.n.p.t. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, odnośnie tego, że planowana inwestycja nie jest zaliczona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy zaliczające instalacje radiokomunikacyjne do takich przedsięwzięć, tj. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, zostały uchylone przez § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 5 maja 2022r. (Dz.U. z 2022r. poz. 1071) zmieniającego to rozporządzenie z dniem 4 czerwca 2022 r. W konsekwencji nie jest dla nich wymagane przeprowadzenie oceny ich oddziaływania na środowisko i wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednakże Kolegium zwróciło uwagę, że okoliczność, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest konieczne wydanie decyzji środowiskowej, nie oznacza, że środowisko zostało pozbawione ochrony. Kolegium wskazało, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku działających już instalacji jest przedmiotem regulacji zawartych w art. 121-126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności określa zaś rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019r. poz. 2448). Zgodnie z tym rozporządzeniem dla częstotliwości od 400MHz do 2000MHz gęstość mocy wyznacza się z zależności f/200, gdzie f oznacza wartość częstotliwości pola elektromagnetycznego wyrażoną w MHz, natomiast dla częstotliwości od 2GHz do 300Ghz maksymalna dopuszczalna gęstość mocy wynosi 10 W/m2. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie dla częstotliwości 800MHz dopuszczalna gęstość mocy dla miejsc dostępnych dla ludzi wynosi 4W/m2, dla częstotliwości 1800MHz wynosi 9W/m2, a dla częstotliwości 2100 MHz wynosi 10W/m2. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu argumentów dotyczących szkodliwości technologii 5G, Kolegium wyjaśniło, że organy administracji publicznej nie rozstrzygają sporów naukowych dotyczących wpływu na zdrowie ludzi pola elektromagnetycznego emitowanego przez stacje bazowe telefonii komórkowej. Organy te badają jedynie, czy planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Aktualne przepisy dopuszczają ustalenie lokalizacji celu publicznego, którym jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, m.in. pod warunkiem, Ze emitowane przez nie pole elektromagnetyczne o poziomach wyższych niż dopuszczalne występuje wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. Pole elektromagnetyczne o wartościach niższych niż graniczne zostało przez prawodawcę uznane za nieszkodliwe dla człowieka. Kolegium wyjaśniło, odnosząc się do zarzutów odwołania, że nie jest również uprawnione do badania zgodności przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rozporządzenie wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 122 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i organy administracji publicznej mają obowiązek jego stosowania (art. 6 k.p.a.). Z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 ustawy) oraz analizy stanu faktycznego i prawnego wynika także, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w myśl przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024r. poz. 82), gdyż inwestycja będzie realizowana na działce nr ewid [...] sklasyfikowanej jako łąki trwałe — LIV i LV. Spełniony jest zatem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy. Wnioskowana inwestycja nie jest położona na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024r. poz. 1087 ze zm.), nie znajduje się na terenie górniczym w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologicznej i górnicze (Dz. U. z 2024r. poz. 1290). Teren nie jest narażony na osuwanie się mas ziemnych w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024r. poz. 54). Inwestycja nie jest zlokalizowana na terenie objętym formą ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2023r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024r. poz. 1292). Ponadto w zaskarżonej decyzji organ I instancji zobowiązał Spółkę do lokalizacji stacji telefonii komórkowej z zachowaniem odległości określonych w przepisach techniczno — budowlanych oraz wskazał, że warunki realizacji i wymogi techniczne inwestycji powinny być zgodne z odpowiednimi przepisami prawa i normami technicznymi, w tym w szczególności regulacjami ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2024r., poz. 604) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. 2023r., poz. 1040). W stosunku do wieży nakazał zastosować jej oznakowanie przeszkodowe zgodne z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Za nieuzasadniony Kolegium uznaje zarzut niewskazania przez organ I instancji, zgodnie z § 9 ostatnio wymienionego rozporządzenia, obszaru oddziaływania strefy pośredniej, gdyż konkretyzacja warunków realizacji inwestycji nastąpi na następnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera elementy wymienione w art. 54 ustawy, czyli określenie rodzaju inwestycji, a także warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie dotyczącym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W zaskarżonej decyzji organ I instancji podał parametry inwestycji (zgodnie z wnioskiem Spółki), w tym liczbę i parametry anten sektorowych (tor, typ anteny, wymiar anteny, azymut, wysokość zwieszenia, długość jumpera, długość światłowodu i status systemu) i parametry anten radioliniowych (średnice radiolinii, azymut, wysokość n.p.t). Do decyzji dołączono załącznik graficzny - mapę zasadniczą w skali 1:1000, na której wyznaczono teren realizacji inwestycji i teren lokalizacji stacji bazowej [...]. W ocenie Kolegium zaskarżonej decyzji nie można zarzucić również naruszenia art. 107 § 1 pkt 4, pkt 5 oraz § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Odnośnie do zarzutu odwołania zawartego w punkcie 1, Kolegium podkreśliło, że zarzut ten nie został uzasadniony (podobnie zresztą jak pozostałe zarzuty). Skarżący nie wyjaśnił, jakimi "pojęciami niezdefiniowanymi przez ustawodawcę" posłużył się organ I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji powołał prawidłowe, mające zastosowanie w tej konkretnej sprawie przepisy prawa. Zaskarżona decyzja wydana została — zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6, pkt 9, pkt 13, 15 i 16 ustawy - po przeprowadzeniu uzgodnień ze Starostą Bialskim - jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych (postanowienie z dnia 25 lipca 2024r Nr GKN.6123.510./2024.ZD), z Dyrektorem Zarządu Zlewni w Białej Podlaskiej PGW Wody Polskie, jako organem właściwym w sprawach melioracji wodnych (uzgodnienie milczące stosownie do art. 54 ust. 5 ustawy) z Dyrektorem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcą budowanej autostrady A2 (postanowienie z dnia 22 lipca 2024r. Nr OLU.Z-3.4351.166.2024.ML) oraz z Szefem Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji, Ośrodek Zamiejscowy w L. (postanowienie z dnia 23 lipca 2024r. Nr [...]) i Spółką Celową, o której mowa w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, w zakresie dotyczącym lokalizacji Inwestycji i Inwestycji Towarzyszących (ciąg nr [...], linia kolejowa nr [...]) poprzez milczące uzgodnienie stosownie do art. 54 ust. 5 ustawy. Odnosząc się do zarzutu braku dokonania analizy ładu przestrzennego Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca w odniesieniu do inwestycji celu publicznego nie wprowadza zasady dobrego sąsiedztwa oraz innych szczegółowych wymogów, jak przy decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 ustawy), upoważnia jedynie organ do sprecyzowania warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynikających z przepisów odrębnych - art. 54 ust. 1 pkt lit. a ustawy. Takie warunki i wymagania zostały zawarte w pkt II pkt I zaskarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - w punkcie II ppkt 4 - organ I instancji jednoznacznie wskazał na konieczność zapewnienia ochrony interesów osób trzecich przy realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, a także na konieczność realizacji w sposób nie powodujący uciążliwości i ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości sąsiednich. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał także analizy chronionego interesu publicznego, przez który ustawa rozumie uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, czego wyrazem jest decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji. Kolegium wskazało, że gdy wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. W ocenie organu odwoławczego oba powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione, więc obowiązkiem organu I instancji było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji została przeanalizowana w oparciu o kompletny materiał dowodowy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję zarzucono naruszenie: 1) art. 1 ust 1 pkt 1 oraz 2 w związku z art. 54 ust 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż w decyzji nie potrzeba określić warunków kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, chociaż ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; 2) art. 52 ust 2 pkt 2 lit c w związku z art. 54 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten radioliniowych oraz sektorowych; 3) art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieokreślenie w decyzji warunków ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego z uwagi, iż takiej analizy nie dokonano, tym bardziej, że inwestycja stanowi dysonans przestrzenny; 4) art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 kpa poprzez niezweryfikowanie danych technicznych wskazanych przez inwestora, którego przeciętna moc EIRP anten w danym sektorze przekracza minimum 20 000 W a w niniejszej sprawie zaniżył je nawet 100 krotnie; 5) art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie stronom, na czym polega proces wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym nie uwzględnia się wymogów kształtowania oraz ochrony ładu przestrzennego oraz nie podaje się konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów odrębnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto załącznik stanowi analizę warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona jak wynika z jej końcowego na podstawie 3 aktów prawnych bez wskazania ich konkretnych jednostek; 6) art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż ustawodawca nie przewidział przepisów rozporządzenia dotyczącego powstawania nowej zabudowy na danym terenie, chociaż przepisy takie istnieją; 7) art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 w związku z art. 53 ust 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy bez wskazania konkretnych przepisów odrębnych, które to by potwierdziły; 8) art 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w decyzji, na czym polega proces wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ze wskazaniem, jakie konkretne przepisy odrębne się analizuje; 9) art 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 kpa w związku z art. 79 ust 1 Konstytucji RP poprzez niewskazanie w osnowie oraz uzasadnieniu decyzji konkretnych wszystkich jednostek prawa materialnego zastosowanych przez organ a które może w późniejszym czasie ocenić Trybunał Konstytucyjny w zakresie ich zgodności z przepisami; 10) art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie, jaki interes publiczny wystąpi w niniejszej sprawie w sytuacji, w której, 27 procent przesyłu w sieci to treści pornograficzne (między innymi dzieciom, młodzieży) oraz mając na uwadze ogromne uzależnienie dzieci i młodzieży od streamingu stanowi cel publiczny; 11) art., 7, 11, 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodanie w osnowie oraz uzasadnieniu decyzji konkretnych przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie wraz z ich uzasadnieniem. 12) art. 52 ust 2 pkt 2 lit c w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niepodanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu wskazanym w art 2 pkt 3 w/w ustawy w związku z art. 3 pkt 39 ustawy prawo ochrony środowiska; 13) art 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 kpa w związku z art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby, jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na który ma oddziaływać (lokalnie czy też ponad lokalnie); 14) art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 kpa w związku z art. 54 pkt 2 lit a, b, d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ z decyzji nie wynika, na czym ma polegać ochrona środowiska, ochrona interesu osób trzecich. 15) art 54 pkt 2 lit b w związku z art. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewykazanie, iż w odziaływaniu obiektu nie znajdą się dobra kultury współczesnej; 16) §9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26.05.2023 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez niewskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia. Ponadto w/w przepis uwzględnia efekty nietermiczne. 17) art. 52 ust 2 pkt 2 lit c w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż określił rzeczywisty wpływ ich wpływu na środowisko w rozumieniu ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnośnie do zarzutu niepodania w decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego mocy anten, Kolegium jest zdania, że decyzja zawiera wystarczające na tym etapie procesu inwestycyjnego parametry planowanej inwestycji, w tym wysokość wieży, liczbę i parametry anten sektorowych (tor, typ anteny, wymiar anteny, azymut, wysokość zwieszenia, długość jumpera, długość światłowodu i status systemu) i parametry anten radioliniowych (średnice radiolinii, azymut, wysokość n.p.t). W ocenie Kolegium z żadnego przepisu ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek podania w decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego również mocy anten. Od podania mocy anten nie zależy zwłaszcza zakwalifikowanie inwestycji do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wcześniejszego uzyskania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, gdyż przepisy zaliczające instalacje radiokomunikacyjne do takich przedsięwzięć, tj. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zostały uchylone przez § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 5 maja 2022r. (Dz.U. z 2022r. poz. 1071) zmieniającego to rozporządzenie. Stanowisko Kolegium znajduje potwierdzenie w najnowszych wyrokach sądów administracyjnych, w tym w wyroku NSA z dnia 25 marca 2025r. sygn. akt II OSK 613/24 i WSA w Kielcach z dnia 7 maja 2025r. sygn. akt II SA/Ke 622/24 (niepr.). Naczelny Sąd Administracyjny w podanym wyroku stwierdził, że "na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej nie było podstaw do wyjaśniania, jaka może być maksymalna możliwość emisyjna urządzenia, czy też ustalania parametrów technicznych poszczególnych anten". Kolegium zauważa, że powołany w uzasadnieniu skargi wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024r. sygn. akt II OSK 1122/21, wydany został wcześniej i w innym stanie faktycznym. Z uzasadnienia tego wyroku wynika bowiem, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, nie zawierała żadnych parametrów technicznych anten stacji - ich liczby, charakterystyki, kierunku usytuowania, tj. azymutu. Decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie takie parametry zawiera. W ocenie Kolegium, istotne w sprawie jest natomiast to, że organy ustaliły, w oparciu dołączone przez Spółkę dokumenty, w których Spółka podała moc anten, że dla wnioskowanej inwestycji obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności (2,5m — 51,8m n.p.t. i w odległości 6,04m od anten), co oznacza, że spełniony jest warunek zgodności z przepisami odrębnymi (art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku). Kontrola natomiast dotrzymania norm promieniowania, uzależniona m.in. od mocy anten, odbywa się później — w ramach przepisów ochronie środowiska, na co zwróciło również uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 122a i nast. ustawy Prawo ochrony środowiska ocena poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacja zmian realizowana jest w ramach państwowego monitoringu środowiska, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi okresowe badania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Powołany przepis nakłada też na prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne do wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia i każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie. W piśmie z dnia 19 listopada 2025 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie cytując m.in. fragment wyroku NSA z 7 sierpnia 2025 r. o sygn. akt II OSK 1704/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 26 czerwca 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Biała Podlaska z 22 listopada 2024 r. ustalającą, na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., lokalizację inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie R.. Definicję inwestycji celu publicznego określa art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowiąc, że należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle przywołanych wyżej regulacji dla przypisania inwestycji cech "inwestycji celu publicznego" istotne są dwa elementy. Po pierwsze, inwestycja ma stanowić działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), albo metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Po drugie, inwestycja musi realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. Przywołana norma stanowi, że o kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może przesądzać ani status podmiotu podejmującego działanie, ani źródła ich finansowania. Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przez łączność publiczną art. 4 pkt 18 u.g.n. nakazuje rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Znowu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne stanowi, że infrastrukturą telekomunikacyjną są urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. W związku z powyższym inwestycja, której dotyczą zaskarżone decyzję jest niewątpliwie inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., wydaje się po dokonaniu niezbędnych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Stosownie natomiast do treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Skarga w niniejszej sprawie została uwzględniona z uwagi na niespełnienie wymogów wynikających z art. 54 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., jak również wadliwości sporządzonej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Natomiast stosownie do art. 54 u.p.z.p.: Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Istotnym zagadnieniem prawnym powstającym w niniejszej sprawie rzutującym na ocenę legalności zaskarżonej decyzji jest ocena zmiany stanu prawnego związanej z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) w ten sposób, że w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) uchylono pkt 7 (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 8 (§ 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zmieniającego). W konsekwencji dla tego rodzaju przedsięwzięć nie ma aktualnie obowiązku uzyskania, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wspomniany § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2019 r. przewidywał, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Jednocześnie, wskazać należy, że 7 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, podjął uchwałę o sygn. akt III OPS 1/22 o następującej treści "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". Przy czym co wymaga podkreślenia, orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowana możliwość uwzględnienia poglądu prawnego zawartego w wyżej wymienionej uchwale do kwestii kumulacji promieniowania anten w sprawach, w których zastosowanie miały przepisy Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 czerwca 2022 r. (por. wyroki NSA z 5 grudnia 2023 r., II OSK 1657/22; 13 luty 2024 r., II OSK 1250/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych rozważań wynika, że parametry takie jak częstotliwość oraz moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny determinują oddziaływanie instalacji na środowisko. Podkreślić należy, że brak wymogu legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że zlikwidowano obowiązek uwzględniania w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Jak wynika z przytoczonego art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wymogi w tym zakresie, co do przedmiotowej decyzji pozostały, a tym samym pozostał obowiązek organu właściwego do wydania decyzji lokalizacyjnej zbadania sprawy w tym zakresie. Sytuacja prawna zmieniła się więc o tyle, że organ wydający decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może oprzeć się w zakresie wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale musi dokonać stosownej analizy i oceny. Ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku rzeczywiście działających instalacji jest przedmiotem regulacji zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska (art. 121-126 ustawy Prawo ochrony środowiska). Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie i zgłaszania ich właściwemu organowi. Nakazują też uwzględniać w ramach państwowego monitoringu środowiska zadania związane z okresowymi badaniami kontrolnymi poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Wobec jednoznacznej treści art. 54 u.p.z.p. zobowiązującej organy administracyjne do wskazania określonych warunków (m in. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, co jest szczególnie podnoszone w sprawach dotyczących budowy stacji bazowych telefonii komórkowej), należy podkreślić, że warunki te nie mogą być opisane ogólnikowo, bez nawiązania do konkretnych parametrów technicznych, tym bardziej, że parametry techniczne przedsięwzięć determinują i uzasadniają warunki wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W konsekwencji, w stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej, organ powinien określić w sentencji decyzji lokalizacyjnej wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą się z wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, w szczególności, takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia (tilt). "W decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji, lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży - ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane" ( tak wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r. II OSK 2157/17, publ. CBOSA). W wyroku z dnia z dnia 30 stycznia 2024 r. II OSK 1122/21, publ. CBOSA – NSA wskazał, że: "na to, że brak szczegółowego określenia parametrów planowanej inwestycji (stacji bazowej telefonii komórkowej) stanowi wadliwość decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 18 stycznia 2022 r., II OSK 496/19; z 8 marca 2023 r., II OSK 2733/19, LEX nr 3559262; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2157/17, LEX nr 2723919)". Organ powinien ustalić przy tym, czy oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego obejmie miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (por. także wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn.. akt II OSK 122/21; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 505/23). W ocenie Sądu, w wydanych w sprawie rozstrzygnięcia został naruszony art. 54 ust. 1 oraz ust. 2 pkt b u.p.z.p. w niewystarczający sposób bowiem określony został rodzaj inwestycji, stanowiącej przedmiot podjętej w sprawie decyzji lokalizacyjnej, co ma również związek z ochroną środowiska i zdrowia ludzi. Należy zwrócić uwagę, że w decyzji lokalizacyjnej, w zakresie parametrów anten określone zostały jedynie: liczba anten, wysokość ich zawieszenia, azymut, długość jumpera, długość światłowodu oraz status sytemu, natomiast odnośnie anten radioliniowych ustalono średnicę, azymut, wysokość nad poziomem terenu oraz długość kabli. Z treści podjętych rozstrzygnięć nie wynika zarówno moc anten, kąt nachylenia (titlt) oraz ich częstotliwość a także rozkład pól elektromagnetycznych. W niniejszej sprawie inwestor co prawda załączył do wniosku charakterystykę inwestycji zawierającą m.in. planowane anteny sektorowe, ich moc, rysunki obrazujące planowany obiekt oraz kopię mapy zasadniczej, na której przedstawiono granice terenu objętego wniosku, zasięg oddziaływania inwestycji, a nadto umiejscowienie instalacji. W aktach sprawy znajduje się analiza występowania obszaru pól elekromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Pomimo tego, nie wszystkie dane zostały zawarte w treści wydanych decyzji jako niezbędny element określający w sposób wyczerpujący i prawidłowy rodzaj inwestycji celu publicznego. To, że w aktach sprawy znajdował się szczegółowy opis anten stacji bazowej, nie zmienia faktu, że opisu takiego nie było w decyzji lokalizacyjnej. Nie wiadomo więc, czy decyzja dopuszczała realizację stacji bazowej z opisanymi w aktach parametrami, czy też dopuszczała realizację anten o innych parametrach. Jeżeli ustawa wymaga, aby określone dane zostały zawarte w decyzji, to zawarcie tych danych w aktach nie niweluje ich braku w decyzji. Treść decyzji nie może być uzupełniana treścią akt, a jedynie powinna w tych aktach znaleźć potwierdzenie. W utrwalonym poglądzie sądów administracyjnych, który to pogląd sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela i przyjmuje za własny, przyjmuje się, że nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie m.in.: z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania (por. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. II OSK 559/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 listopada 2011 r., II SA/Bd 991/11; wyrok WSA w Krakowie z 13 marca 2014 r., II SA/Kr 1465/13; wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2017 r., II SA/Po 492/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 10 lipca 2018 r., II SA/Rz 412/18; wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2019 r., IV SA/Po 583/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewystarczające jest zatem sprawdzenie zupełności wniosku złożonego przez inwestora, wraz z dokumentacją załączoną do wniosku. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę wiąże decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Konsekwencją braku określenia istotnych z punktu widzenia przepisów szczególnych (do których odsyłają art. 53 ust. 3 i art. 54 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p.) parametrów inwestycji powoduje, że także pozwolenia na budowę jest wydawane dla inwestycji o nieokreślonych bliżej parametrach istotnych z punktu widzenia środowiska i ludzi. Zauważyć także należy, że w rozpoznawanej sprawie analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy nie zawiera dokładnych danych dotyczących sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących co stanowi o naruszeniu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W tym zakresie wskazano jedynie, że na terenie nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną została wydana przez Wojewodę Lubelskiego decyzja nr 5/22 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz że na działkach sąsiadujących z planowana inwestycją, znajdują się grunty orne oraz zabudowane (zabudowa zagrodowa), grunty orne, użytki zielone (łąki, pastwiska), lasy oraz drogi. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajdują się tereny oznaczone symbolem "2MRU" przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową zagrodową z urządzeniami towarzyszącymi, realizowaną w formie zabudowy wolnostojącej lub zbliźniaczonej. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi komercyjne. Jednocześnie inwestycyjna znajduje się w obszarze korytarza wyznaczonego w dokumencie pn. "Strategiczne Studium Lokalizacyjne Inwestycji Centralnego Portu Komunikacyjnego" obejmującym przebieg korytarza kolejowego. Nie przedstawiono więc dokładnych informacji o tym, co znajduje się w okolicy, w jakiej odległości znajdują się miejsca dostępne dla ludności i jaki jest zasięg pól elektromagnetycznych w tych miejscach. Jak już zostało wyżej wskazane organ powinien ustalić przy tym, czy oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego obejmie miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W decyzji wydanej niniejszej sprawie nie odniesiono się wystarczająco do rodzaju inwestycji, jej cech i parametrów, ani nie sprecyzowano jakie otoczenie planowanej inwestycji wzięto pod uwagę. Stwierdzono jedynie, że parametry planowanej inwestycji są zgodne z dopuszczonymi przepisami odrębnymi: w tym rozporządzeniem Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków, technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Nie przedstawiono jednak żadnych ustaleń, które doprowadziły organ do takiego wniosku ani też nie wskazano konkretnych przepisów prawa, która stanowiły podstawę analizy planowanej inwestycji od względem jej zgodności z przepisami odrębnymi. Przeprowadzona analiza ma w istocie charakter blankietowy bez odniesienia się do konkretnych uwarunkowań planowanej inwestycji. Nie można również nie zauważyć, że w analizie organ stwierdził, że spełnione są warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., który to przepis dotyczy przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Z tego też względu konieczne jest takie sformułowanie tej decyzji, aby organ architektoniczno-budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie miał wątpliwości co do tego, jaka zabudowa jest dopuszczalna na danym terenie. Określenie konkretnych wymagań nowej zabudowy, w tym wypadku stacji bazowej, ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego i dlatego decyzja o warunkach zabudowy (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1535/11, LEX nr 1121179). Skoro na organie administracji ciąży obowiązek określenia w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań wynikających z przepisów szczególnych (art. 54 ust.1 pkt 2 u.p.z.p.), organ ten, orzekając w sprawie indywidualnej, musi dokonać konkretyzacji określonych wymagań normatywnych w kontekście planowanego przedsięwzięcia, precyzując ciążące na inwestorze konkretne obowiązki lub wynikające z przepisów ograniczenia. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego, należy wskazać, że inwestycje celu publicznego zwolnione są z obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, a więc nie ma konieczności badania, czy spełniają one wymagania ładu przestrzennego, w szczególności kontynuują funkcję zabudowy sąsiedniej, a także mają zbliżone do niej parametry, takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość jej górnej krawędzi itp. Ustawodawca uznał, że cele publiczne są na tyle istotne dla wspólnoty, iż nie należy przy ich realizacji aż tak rygorystycznie zabiegać o kształtowanie ładu przestrzennego (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023). Odnosząc się do argumentów strony kwestionujących realizowanie celu publicznego przez przedmiotową inwestycję należy podkreślić, że sposób wykorzystania urządzeń telekomunikacyjnych, a ściślej społeczna popularność poszczególnych treści dostępnych dzięki usłudze telekomunikacyjnej, a także intensywność korzystania z poszczególnych usług telekomunikacyjnych, nie mają wpływu na ocenę przedmiotowej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego. Inwestycja ta służyć ma zapewnieniu łączności, uznawanej bezspornie za cel publiczny. Fakt, że stacje bazowe służą do realizacji również innych celów z zakresu telekomunikacji, a także fakt, że lokalna społeczność sprzeciwia się realizacji przedmiotowej inwestycji, nie widząc w niej inwestycji na rzecz lokalnej społeczności, nie odbierają przedmiotowej inwestycji charakteru inwestycji celu publicznego. Celem inwestycji jest bowiem zapewnienie łączności. To, w jakim celu łączność ta zostanie wykorzystana przez przyszłych użytkowników urządzeń telekomunikacyjnych, pozostaje poza zakresem oceny w sprawie, tak samo jak to, że lokalna społeczność dostrzega możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji w innej lokalizacji, aniżeli zaplanowana przez inwestora. Okoliczności te nie mają znaczenia w kontekście oceny planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego i nie były powodem uwzględnienia skargi w przedmiotowej sprawie (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 20 listopada 2024r., II SA/Rz 75/24, dost. baza CBOSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu również pozostałe zarzuty podnoszone w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Podsumowując, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego uchybienia normom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a nadto art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. b u.p.z.p., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Rozpatrując sprawę ponownie procedujące w sprawie organy administracji obu instancji, zobowiązane do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, wydadzą decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną, zawierającą i określającą w sposób wyczerpujący wszystkie wymagane prawem elementy tej decyzji, wskazane w art. 54 u.p.z.p. Jednocześnie obowiązkiem organu będzie przeanalizowanie wniosku inwestora pod katem oddziaływania planowanej inwestycji na tereny dostępne dla ludności tj. uzupełnienie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu o dane świadczące o sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących oraz ustalenie istotnych elementów i cech zamierzenia inwestycyjnego oraz ich przeanalizowanie. Dokonana przez organ analiza winna znaleźć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. W postępowaniu tym organ powinien kierować się w szczególności zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ powinien zatem podjąć wszelkie starania, by okoliczności sprawy zostały wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnione, a następnie rzetelnie przedstawione w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym według wytycznych art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kwocie 500 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a (pkt II wyroku).