II SA/Lu 527/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz ( spr.), Protokolant asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego 500 (pięćset) złotych na rzecz skarżącej E. B. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu odwołania E.B. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2004 r. [...] o warunkach zabudowy na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalną o pow. 80 m² i budowę budynku gospodarczego o pow. 25 m² na działce nr ew. 27/1 przy ul. K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w związku z wnioskiem złożonym przez E.B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalną o pow. 80 m² i budowę budynku gospodarczego o pow. 25 m² na działce nr ew. 27/1 przy ul. K. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. W jego toku, jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z datą 10 marca 2004 r. doszło do sporządzenia przez uprawnionego architekta projektu decyzji o warunkach zabudowy, który następnie przesłany został do uzgodnień do właściwych organów. Pozytywne stanowisko, w tym zakresie wyrażone zostało przez Zarząd Dróg Grodzkich w Z., Urząd Wojewódzki Delegatura w Z., Zarząd Województwa L., jak również przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków Delegatura w Z., który to organ administracji określił jednocześnie nakaz zachowania dodatkowych warunków: 1) budynek mieszkalny jednokondygnacyjny lub dwukondygnacyjny (II kondygnacja w poddaszu), z dwuspadowym dachem, usytuowanie elewacji frontowej równoległe do ulicy); b) budynek gospodarczy usytuowany w głębi działki w miejsce istniejących komórek. Następnie, jak wskazano, na podstawie sporządzonego projektu decyzji i uzyskanych uzgodnień organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2004 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta zakwestionowała E.B. podnosząc, iż nie akceptuje, zawartego w decyzji organu I instancji warunku wyrażającego się w obowiązku realizacji wspólnej koncepcji rozbudowy budynku mieszkalnego oraz że nie wyraża zgody na rozbudowę budynku przez sąsiadów ma granicy działki stanowiącej jej własność. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu przez E.B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołało się do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie na etapie postępowania przed organem I instancji. W tym kontekście skład orzekający SKO podniósł, iż skoro wniosek skarżącej dotyczył rozbudowy już istniejącego budynku mieszkalnego, to zasadnym jest wspólne działanie właścicieli każdej z części budynku przy uzgodnieniu wspólnej koncepcji jego rozbudowy, która jak jednocześnie podkreślono, nie musi oznaczać rozbudowy każdej z części tego budynku. Jak bowiem podkreślono wspólna koncepcja rozbudowy budynku powinna zapewnić zachowanie jego proporcji architektonicznych oraz linii dachu, a także zabezpieczyć konstrukcje całości budynku. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż nie zaskarżonym przez stronę postanowieniu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w Z. z dnia [...] marca 2004 r. określone zostały dwa dodatkowe warunki, które należy zachować. Jak podkreślił w tym względzie skład orzekający SKO wynikają one prawdopodobnie z wniosku inwestora, który wnioskował o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego w kierunku północno – wschodnim. Jak również wskazano, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, teoretycznie możliwy jest do zachowania warunek dwuspadowego dachu przy rozbudowie jedynie budynku położonego na działce 27/1 przy dokonywaniu tej rozbudowy jedynie w kierunku zachodnim ku działce nr 17/03 z zachowaniem istniejącej linii dachu, albowiem taka rozbudowa nie wpływałaby zasadniczo na zmianę konstrukcji drugiej części budynku położonej na działce 27/2. Wskazano jednak, iż rozbudowa tak byłaby jednak sprzeczna z drugim spośród wskazanych w tym postanowieniu warunków, tj. z warunkiem usytuowania elewacji frontowej budynku równolegle do ulicy. Wobec tego, w związku z tym, iż wskazane postanowienie nie było zaskarżone, skład orzekający SKO podniósł, iż zachowanie warunków jest możliwe tylko w sytuacji opracowania wspólnej koncepcji rozbudowy budynku. Od tej decyzji E.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc, jak należy sądzić z uzasadnienia skargi, o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie jej sprawy. W uzasadnieniu żądania skargi skarżąca podnosiła, iż w żadnym razie nie było jej intencją, aby projektowane przez nią zamierzenie inwestycyjne miało się wyrażać w realizowaniu go na podstawie wspólnej koncepcji rozbudowy budynku. W tym kontekście skarżąca podnosiła, iż wielokrotnie dawała temu wyraz w toku toczącego się postępowania i wyrażała zdziwienie, iż nieuwzglęniono jej stanowiska z tym przedmiocie. Podnosiła też, iż warunek określony w decyzji o warunkach zabudowy, co do kierunku rozbudowy budynku mieszkalnego skutkowałby również koniecznością zamurowania jednego z okien od strony południowej, a to nie było również jej zamiarem. Skarżąca wywodziła, iż usytuowanie budynku na gruncie umożliwia jego rozbudowę w kierunku zachodnim bez potrzeby opracowywania jakiejkolwiek koncepcji wspólnej, a ponadto, iż nie zabiegała o rozbudowę budynku w kierunku wynikającym z treści wydanej decyzji. Do skargi dołączyła również rysunek poglądowy, a swoje stanowisko konsekwentnie też podtrzymała w kolejnym piśmie procesowym z 19 października 2004 r. (data wpływu 21 października 2004 r.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu i ponownie ją przywołując, kwestionowało słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosiło o jej oddalenie. Ponadto, w odpowiedzi na skargę podniesiono, iż według SKO postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było w sposób prawidłowy, w tym uwzględniający żądanie wnioskodawczyni, o czym ma przekonywać i to, że nie zaskarżyła ona postanowienia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w Z. z dnia [...] marca 2004 r. określającego zostały dwa dodatkowe warunki, które należy zachować. Tym samym, w odpowiedzi na skargę wskazano, iż wnioskodawczyni, w toku toczącego się postępowania zmieniła treść swojego żądania, co do kierunku rozbudowy, na etapie, na którym nie jest możliwe dokonanie zmian wydanego już rozstrzygnięcia, co nie uniemożliwia, iżby na ponowny wniosek skarżącej, wszcząć ponownie postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek niezależnie od argumentów i zarzutów podnoszonych przez skarżących – nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co sprowadza się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tak, bowiem, w kontekście treści uzasadnienia skargi należałoby kwalifikować zarzuty skarżącej – u podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły także inne istotne przyczyny i powody. Kontrola zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, formułowanych w stosunku do nich zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż jak należy zasadnie wnosić z lektury akt sprawy, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja o warunkach zabudowy, wydana przez Prezydenta Miasta wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście, odwołując się do chronologii zdarzeń faktycznych i prawnych, w rezultacie, których doszło do wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu administracji I instancji, w przekonaniu Sądu, skoncentrować się należy na czynności procesowej inicjującej postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Chodzi o wniosek skarżącej E.B. z dnia 19 lutego 2004 r. W jego rezultacie doszło, bowiem do wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co wyraziło się między innymi w przygotowaniu projekty decyzji i wszczęcia procedury uzgodnień z odpowiednimi organami. Jakkolwiek faktem jest, iż w pkt. 2.5 wniosku "Charakterystyka parametrów technicznych" wskazano, iż przyszła rozbudowa budynku mieszkalnego ma nastąpić w kierunku północno – wschodnim, co determinowało również, jak należy sądzić, treść wymaganych w procedurze uzgodnień stanowisk odpowiednich organów, zwłaszcza zaś treść postanowienia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w Z. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], który to organ administracji określił jednocześnie nakaz zachowania dodatkowych warunków, a mianowicie: 1) budynek mieszkalny jednokondygnacyjny lub dwukondygnacyjny (II kondygnacja w poddaszu), z dwuspadowym dachem, usytuowanie elewacji frontowej równoległe do ulicy); b) budynek gospodarczy usytuowany w głębi działki w miejsce istniejących komórek, to jednak nie sposób zasadnie przyjąć, iżby wydane w tym względzie rozstrzygnięcie czyniło zadość oczekiwaniom i żądaniom wnioskodawczyni E.B. Lektura akt administracyjnych sprawy, przekonuje, bowiem o tym, iż w toku toczącego się postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisu art. 9 kpa, a naruszenie to skutkowało w konsekwencji naruszeniem również innych przepisów postępowania, tj. przepisu art. 64 § 2 kpa. Z przepisu art. 9 kpa formułującego zasadę informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody za powodu nieznajomości prawa, jednoznacznie wynika, iż obowiązkiem organu administracji publicznej jest udzielanie stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia praw i obowiązków konkretnej strony postępowania. W tym kontekście zaś, jak to podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt SA/Lu 2085/95 obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczająca przesłankę uchylenia decyzji. Doniosłość wskazanego przepisu, jak również wskazane ugruntowane w orzecznictwie jego rozumienie, nie mogą być w toku toczącego się postępowania administracyjnego pomijane przez organy administracji publicznej, zwłaszcza, że przecież, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 1999 r. w sprawie, sygn. akt IV SA 2268/98, zasada udzielania informacji nakazuje organowi administracji udzielania stronie informacji o konsekwencjach jej działań lub zaniechań, a to w celu ustalenia jej rzeczywistej woli. W przekonaniu Sądu nie może, więc budzić żadnych wątpliwości, iż adresowany do organów administracji publicznej nakaz określonego, aktywnego zachowania się wobec strony, w tym zwłaszcza, tak jak w przedmiotowej sprawie, strony inicjującej postępowanie administracyjne ma na celu należyte zidentyfikowanie oczekiwań i żądania strony poddającej rozstrzygnięciu organowi administracji swoją konkretną indywidualną sprawę. Jakiekolwiek zaś wątpliwości, co do treści rzeczywistego żądania strony, które mógłby powziąć organ administracji w toku toczącego się postępowania, obligują go do tego, iżby zachować się w sposób nakazany przepisem art. 64 § 2 kpa. W przekonaniu Sądu, konfrontując wyżej wskazane zasady i przepisy postępowania, stanowiące konkretny normatywny wzorzec zachowania organu administracji i określające jednocześnie jasny i konkretny standard w relacjach organ administracji publicznej – strona postępowania, zasadnie należy skonstatować, iż w sprawie niniejszej nie uczyniono im zadość. Według Sądu, analiza treści skargi E. B., jak również odpowiedzi na skargę, co jest niezwykle istotne i potwierdza zasadność wyżej formułowanych ocen i wniosków, jednoznacznie potwierdza, iż w toku toczącego się postępowania, nie dość starannie i rzetelnie zidentyfikowano rzeczywistą wolę (żądanie) wnioskodawczyni, której treść była istotna dla wydania w sprawie rozstrzygnięcia czyniącego zadość oczekiwaniom wnioskodawczyni. Nie sporne jest, bowiem, jak wynika z lektury akt sprawy, iż budynek mieszkalny, co do części, którego wnioskodawczyni planowała jej rozbudowę, nie dość, że zamieszkały jest przez dwie rodziny, to ponadto posadowiony jest on na dwóch sąsiadujących ze sobą działkach. Już te okoliczności stanu faktycznego obligowały organy administracji publicznej I i II instancji do tego, iż ze szczególną wnikliwością i jednocześnie dbałością o to, aby uczynić zadość przepisom art. 7 i 77 § 1 kpa, ustalić i zidentyfikować rzeczywiste żądanie wnioskodawczyni korespondujące z jej rzeczywistą wolą. Wszak przecież, E.B. występując z wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zmierzała do tego, aby zrealizować i osiągnąć konkretny cel. Jak wynika z treści pism procesowych E.B. była i jest nim nadal rozbudowa domu w kierunku zachodnim, nigdy zaś nie zabiegała ona o to, iżby rozbudowy tej dokonywać w jakimkolwiek innym kierunku, zwłaszcza, że przecież skutkowałoby to koniecznością współdziałania z jej sąsiadami, czego chciała uniknąć. Wskazane wyżej zaniechania w zakresie dotyczącym ustalenia rzeczywistej treści żądania wnioskodawczyni, brak należytej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, zwłaszcza brak uwzględnienia szczególnie złożonego, wyżej wskazanego stanu faktycznego sprawy, w kontekście również jego konsekwencji dla ustalenia zakresu praw i ewentualnie obowiązków wnioskodawczyni, skutkowały wydaniem rozstrzygnięcia niekorespondującego z treścią żądania. W tym względzie, podkreślić należy, iż już w toku rozprawy administracyjnej prowadzonej przed SKO, zwłaszcza, gdy zważyć na treść wyjaśnień E.B., organ II instancji powziął wiadomość i konkretną wiedzę procesową o "rozejściu się" treści żądania wnioskodawczyni i rozstrzygnięcia wydanego na jej wniosek przez organ I instancji. W tym kontekście odwołując się do przepisu art. 15 w związku z art. 138 kpa, jak również do ustalonej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie należy zakwestionować postępowanie organu II instancji przechodzącego nad tą kwestią do porządku dziennego zwłaszcza, że przecież do istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy, z czego wynika, iż zadaniem organu administracji II instancji jest nie tyle kontrola zaskarżonej decyzji wydanej przez organ I instancji, co rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich (por. szerzej w tym zakresie np. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s.64 i n.) Wobec powyższego, zasadnie należy stwierdzić, iż w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie z wniosku E.B., zarówno przed organem I, jak i II instancji, doszło do naruszenia przepisu art. 7, 9, tym samym również art. 64 § 2 kpa. W kontekście wskazanych naruszeń, nie pozostających bez wpływu na wynik sprawy, zasadnie należy stwierdzić, iż w przekonaniu Sądu, wobec braku należytej i pewnej identyfikacji treści żądania skarżącej, uchybiono również przepisowi 104 § 2 kpa – nie rozstrzygnięto przecież sprawy, co do jej istoty – a także przepisowi art. 107 § 1 i 3 kpa – określającego obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, zwłaszcza zaś, takie jak jej uzasadnienie faktyczne i prawne. O zasadności tego stanowiska jednoznacznie przekonuje przecież treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO– chociażby w części, w której organ prowadzi teoretyczne rozważania, co do możliwości realizowania rozbudowy części budynku mieszkalnego w kierunku zachodnim, zgodnym z oczekiwaniami skarżącej, a nie korespondującym z drugiej strony z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji – jak również treść odpowiedzi na skargę. W przekonaniu Sądu, wskazane okoliczności, jednoznacznie potwierdzają zasadność tezy, nie dość, że o braku rozstrzygnięcia sprawy, skoro w uzasadnieniu decyzji organ administracji prowadzi teoretyczne rozważania, co do ewentualnych możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego skarżącej, to zwłaszcza - również w świetle tychże teoretycznych rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji SKO– o braku należytej i rzetelnej identyfikacji treści żądania skarżącej E.B. i tym samym o wydaniu rozstrzygnięcia bez jakiegokolwiek związku z treścią żądania wnioskodawczyni. W tych okolicznościach, w przekonaniu Sądu, w pełni zasadnie należało, więc przyjąć, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta nie mogły się ostać. Ponownie procedując w sprawie z wniosku E.B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organy administracji uwzględnią wskazane wyżej oceny oraz wytyczne dotyczące dalszego postępowania, a to zwłaszcza w kontekście, dbałości o przestrzeganie standardów postępowania określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, prawidłowego ustalenia żądania zawartego we wniosku skarżącej E.B. inicjującym postępowanie w sprawie, występując w razie jakichkolwiek wątpliwości w tym względzie o jego sprecyzowanie – obowiązkiem organu jest, bowiem precyzyjne określenie przedmiotu postępowania - i w zależności od poczynionych w sprawie ustaleń, czyniących zadość zasadzie wyrażonej na gruncie przepisu art. 7 kpa, rozstrzygną sprawę, w sposób, który co do formy prawidłowo uwzględniać będzie wszystkie obligatoryjne elementy decyzji wskazane w przepisie art. 107 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c", art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.