II SA/Lu 528/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zakazu użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia 26 maja 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2008 r., odmawiającą wydania zakazu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w K. oraz odmawiającą wydania decyzji o nakazie wyłączenia tego budynku z użytkowania do czasu zainstalowania nowego systemu grzewczego w postaci kotła wykorzystującego, jako źródło ciepła, energię elektryczną. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku E. i T. J. z dnia 1 października 2007 r., którzy wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie zakazu użytkowania budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w K., a także o wydanie decyzji nakazującej wyłączenie tego budynku z użytkowania do czasu zainstalowania nowego systemu grzewczego w postaci kotła wykorzystującego, jako źródło ciepła, energię elektryczną. Organ pierwszej instancji ustalił, że decyzją z dnia 7 października 2003 r. Starosta udzielił E. i J. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części powyższego budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania udzielone zostało pod warunkiem wykonania robót budowlanych według rysunków adaptacyjnych, stanowiących załącznik do decyzji, to jest: wykonania ogrzewania elektrycznego, obniżenia posadzek o 12 cm i wykonania izolacji termicznej ścian zewnętrznych. Przed przystąpieniem do użytkowania, inwestorzy wybudowali jedynie komin z elementów prefabrykowanych oraz dokonali ocieplenia budynku. W związku z tym, że inwestorzy przystąpili do użytkowania części budynku gospodarczego w zmienionej funkcji na mieszkalną przed wykonaniem obowiązków określonych w powyższej decyzji Starosty, organ ten decyzją z dnia 2 stycznia 2008 r. uchylił własną decyzję z dnia 7 października 2003 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołaną na wstępie decyzją, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odmówił wydania zakazu użytkowania, a także wydania decyzji nakazującej wyłączenie przedmiotowego budynku z użytkowania do czasu zainstalowania nowego systemu grzewczego. Organ wyjaśnił, iż z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że obiekt ten utrzymany jest w należytym stanie technicznym oraz nie jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. W ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom skarżących, nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania art. 71a Prawa budowlanego, ponieważ nie można mówić o samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu, w przypadku gdy inwestor posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na tę zmianę, która to decyzja następnie wyeliminowana została z obrotu prawnego. Zdaniem organu drugiej instancji ze względu na uchylenie decyzji z dnia 7 października 2003 r. przez Starostę, PINB winien rozważyć możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż skoro w trakcie dokonywanej kontroli organ pierwszej instancji nie stwierdził występowania zagrożeń opisanych w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, to brak jest również podstaw do wydania zakazu użytkowania spornego budynku gospodarczego. Stwierdzenie użytkowania obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, jak podniósł organ odwoławczy, powinno być udokumentowane ustaleniami kontroli, a w omawianej sprawie organ pierwszej instancji takich okoliczności nie stwierdził. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła E. J., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 i 2, ust. 3 pkt 2 i ust. 5, art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 71 pkt 1 ust. 2 i art. 71a ust. 1 pkt 1 oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z dowodami zgromadzonymi w sprawie, w szczególności z dokumentacją fotograficzną, do której organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł. Strona podkreśliła, że inwestorzy nie zainstalowali w miejsce kotła węglowego kotła na energię elektryczną, a komin wykonany przez nich znajduje się w odległości 6 m od granicy z jej działką nr [...] i w odległości 10,6 m od należącego do niej budynku mieszkalnego, co uniemożliwia jej rodzinie normalne funkcjonowanie. Zaskarżona decyzja narusza także powołane wyżej przepisy prawa budowlanego, postępowania administracyjnego oraz cywilnego (w tym art. 144 k.c.). Organy nie ustaliły bowiem prawidłowo stanu faktycznego sprawy oraz tolerują użytkowanie przez inwestorów obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie sposobu użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o wydanie zakazu użytkowania określonego obiektu budowlanego. Skarżąca wskazała, że na działce należącej do E. i J. M., sąsiadującej z działką skarżącej znajduje się budynek gospodarczy użytkowany jako mieszkalny. Na budynku tym usytuowany jest komin, którego odległość od granicy z działką skarżącej wynosi zaledwie 6 m. Skarżąca wskazała następnie, że dym wydobywający się z tego komina uniemożliwia rodzinie skarżącej normalne funkcjonowanie, bowiem komin usytuowany jest w odległości 10,6 m od budynku mieszkalnego skarżącej. Obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było zatem podjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy i które przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej część uzasadnienia jako "ustawa" mają w sprawie zastosowanie. Organ nie był przy tym związany wnioskiem zawartym w piśmie skarżącej, ani powołaną przez nią podstawą prawną. W tym zakresie organ nie działa bowiem na wniosek strony. O tym, czy organ prowadzi postępowanie na wniosek strony czy z urzędu decydują przepisy prawa materialnego. W sprawie niniejszej będą to przepisy ustawy – prawo budowlane. Przepisy te przewidują działanie organów nadzoru budowlanego zarówno na wiosek (np. udzielenie pozwolenia na użytkowanie – art. 55), jak z urzędu. Z treści pisma skarżącej, skierowanego do organu pierwszej instancji wynikało wprost, że nie domaga się ona wszczęcia postępowania, wymagającego wniosku strony. Błędne jest zatem stanowisko organu drugiej instancji, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego związane były treścią żądania skarżącej i powołaną przez nią podstawa prawną. Do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego powierzone zostały sprawy określone w art. 83 ust. 1 ustawy. Działając w granicach swoich kompetencji organ powinien był więc przede wszystkim ustalić dokładnie stan faktyczny sprawy, co z kolei pozwoliłoby na ustalenie, czy zachodzą podstawy do działania organów nadzoru budowlanego, przewidzianego w ustawie. Ocena, w oparciu o które przepisy powinien organ podjąć działania, dokonana być może dopiero po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułami wskazanymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ pierwszej instancji przeprowadził wprawdzie dwukrotnie oględziny, nie ustalił jednak stanu faktycznego w sposób nie budzący wątpliwości. W szczególności nie została wyjaśniona należycie, zgodnie ze wskazanymi powyżej regułami postępowania podstawowa w sprawie okoliczność, przesądzająca o dalszym toku postępowania, a mianowicie, czy komin, o który chodzi w sprawie wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę, czy też jest wynikiem samowoli budowlanej. Jest poza sporem, że budynek gospodarczy, na którym znajduje się komin, wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę. Nie jest również kwestionowane, że część tego budynku użytkowana jest od 2003 r. na cele mieszkalne. Dokonując oględzin organ stwierdził, że obiekt ogrzewany jest z kotła na paliwo stałe, zlokalizowanego w pomieszczeniu garażowym. Ustalił również, że komin wykonany jest z kształtek ceramicznych. Nie ustalił jednak, czy instalacja ta, w tym komin, wykonane zostały na podstawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, czy też później. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w 2003 r., w dacie sporządzania opinii technicznej dotyczącej warunków zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku gospodarczego, kominy widoczne na dachu budynku, w tym komin centralnego ogrzewania, miały inne usytuowanie. Potwierdzili to na rozprawie przed Sądem uczestnicy postępowania, przyznając, że w 2005 r. cała instalacja centralnego ogrzewania przeniesiona została w inne miejsce i w tym też czasie wykonany został nowy komin z bloczków ceramicznych, usytuowany w innym miejscu niż poprzedni. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem koniecznym prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Brak wyczerpujących ustaleń we wskazanym zakresie nie pozwalał organom na prawidłową ocenę, czy komin wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji na ocenę, które normy prawa budowlanego mają w sprawie zastosowanie. Orzekanie o braku podstaw do zastosowania przepisów art. 66 ust. 1 ustawy, bez prawidłowych ustaleń co do daty budowy komina było w tej sytuacji przedwczesne. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie orzekania organów obu instancji uczestnicy nie legitymowali się już ostateczną decyzją o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie mieszkalne. Decyzją z dnia 2 stycznia 2008 r. (nr [...]) Starosta uchylił bowiem swoją decyzję z dnia 7 października 2003 r., udzielającą uczestnikom, małż. E. i J. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Decyzja ta znana była organowi pierwszej instancji przed wydaniem decyzji z dnia 22 stycznia 2008 r., została ona bowiem doręczona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 8 stycznia 2008 r. (k. 46 akt organu pierwszej instancji). Mimo to organ pierwszej instancji całkowicie okoliczność tę pominął. Natomiast organ drugiej instancji, co prawda wskazał na fakt uchylenia decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, okoliczności tej jednak nie uwzględnił w niniejszym postępowaniu, sugerując organowi pierwszej instancji przeprowadzenie odrębnego postępowania w tym zakresie. Należy podkreślić, że organy administracji orzekają w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji. Organy nadzoru budowlanego, powołane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 ustawy), obowiązane były zatem w rozpoznawanej sprawie uwzględnić również fakt, że uczestnicy nie posiadają pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego jako mieszkalnego. W tej sytuacji organy nie mogły uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona i ustalony został stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a.). Mimo istniejących wątpliwości i braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie uzupełnił postępowania dowodowego w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła zatem także z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do przyjęcia, że w sprawie brak podstaw do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa budowlanego. Ponownie należy podkreślić, że organ nie był związany wskazaną przez skarżącą podstawą prawną, nie mógł więc ograniczać się do oceny, czy w sprawie istnieją podstawy do zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ powinien był ustalić stan faktyczny i z urzędu podjąć działania, do których zobowiązują go przepisy ustawy. Wskazane naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Organy wyjaśnią więc przede wszystkim, czy komin, o który chodzi w sprawie wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę. Od tego zależeć będzie bowiem dalszy tok postępowania. Dopiero w dalszej kolejności czynione być mogą ustalenia co do przesłanek z art. 66 ustawy oraz zmiany sposobu użytkowania w sytuacji uchylenia pierwotnego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji zbędne jest szczegółowe ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi. Należy jednak wyjaśnić, że powoływane przez skarżącą przepisy kodeksu cywilnego nie mają w sprawie zastosowania. Organy nadzoru budowlanego mają obowiązek zbadania, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Spory dotyczące wykonywania prawa własności w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości sąsiednich (art. 144 kodeksu cywilnego) rozpoznają sądy powszechne. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.