II SA/Lu 528/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi D. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 złotych (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2014 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania R. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta C. z dnia 14 stycznia 2014 r., znak: [...], odmawiającej nałożenia na Z. S. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych przy przyłączu wodnokanalizacyjnym, przebiegającym przez działkę nr ewid. [...] zlokalizowaną przy ul. [...] w C. , w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem – utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek interwencji K. K., która w piśmie z dnia 19 czerwca 2012 r. podniosła szereg zarzutów dotyczących prawidłowości robót budowlanych polegających na realizacji przyłącza wodnokanalizacyjnego, przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłącza energetycznego do budynków projektowanych na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w C. . W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr ewid. [...] prowadzone są roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego na podstawie decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 7 sierpnia 2008 r., nr [...], z której wynika , że przyłącza wodnokanalizacyjne do projektowanego budynku mieszkalnego przebiegają przez działkę nr [...], na co będąca wówczas właścicielką działki K. K. wyraziła zgodę (oświadczenie z dnia 5 czerwca 2008 r.). Podczas kontroli przeprowadzonych w dniu 3 lipca 2012 r. i w dniu 20 września 2012 r., stwierdzono, że inwestor po wykonaniu przyłączy wodnokanalizacyjnych zasypał wykop ziemią zanieczyszczoną marglem i nie przywrócił terenu do stanu pierwotnego. Organ pierwszej instancji uznał, iż stwierdzone na podstawie analizy inwentaryzacji powykonawczej oraz dokumentacji projektowej zmiany przebiegu trasy wykonanego przyłącza spowodowane zostały wybudowaniem na trasie objętej projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę oraz zgłoszeniem – zbiornika na ścieki sanitarne, wykonanego samowolnie przez właścicieli posesji przy ul. [...] (działka nr [...]) i nie zainwentaryzowanego w zasobach geodezyjnych. Powyższe zmiany zostały przez projektanta instalacji sanitarnych zakwalifikowane jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ pierwszej instancji uznał ponadto, że o technicznej poprawności wykonania przyłączy, świadczą protokoły MPGK w C. z dnia 11 czerwca 2013 r. z końcowego odbioru technicznego. Mając na uwadze powyższe ustalenia PINB miasta C. decyzją z dnia 5 lipca 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 243 poz. 1623 z 2010 r. ze zm.), odmówił nałożenia na Z. S. obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia budowy wspomnianego przyłącza wodnokanalizacyjnego do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od tej decyzji złożyła R. D., podnosząc, że na podstawie umowy darowizny z dnia 9 listopada 2012 r., nr rep. [...], stała się właścicielką opisanej działki nr ewid. [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 września 2013 r., znak: [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując na naruszenie zasad postępowania określonych w art. 7, art. 28, art. 40, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB miasta C. , działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r., znak: [...], odmówił nałożenia na Z. S. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przedmiotowego przyłącza. W odwołaniu od tej decyzji R. D. wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wspomnianego przyłącza. Skarżąca zarzuciła, że inwestorka nie uzyskała jej zgody, jako właścicielki działki nr [...], na zmianę przebiegu trasy przyłącza, co prowadzi do kolizji z istniejącym zbiornikiem na ścieki płynne do budynku mieszkalnego na przy ul. [...] w C. . Skarżąca podkreśliła, że w wyniku robót budowlanych wykonanych przez sąsiadkę znacznie spadła wartość działki nr [...]. Odwołująca wskazała, że inwestorka nie usunęła ponadto wszelkich szkód na działce, gdyż po dokonanych pracach związanych z budową przyłączy sąsiadka nie doprowadziła działki nr [...] do stanu pierwotnego. Utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Organ drugiej instancji podkreślił, że do wykonanych przez inwestorkę robót budowlanych ma zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem roboty te zrealizowano z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe przyłącza, jak wskazał organ, przebiegają przez działkę nr [...] oraz działkę inwestora o nr ewid. [...] w innym miejscu niż przewidywała to pierwotna i zmieniona trasa przebiegu przyłącza uzgodniona przez zarządcę sieci w projekcie. Projektowane przyłącza przebiegać miały przez działkę o nr ewid. 146/4 w pasie gruntu pomiędzy budynkiem mieszkalnym a granicą działki. Trasy wykonanych przyłączy przesunięte zostały w kierunku granicy działki. W ocenie organu zmiany przebiegu trasy wykonanych przyłączy oraz lokalizacji studzienki wodomierzowej, wynikły z powodu samowolnie wybudowanego na ich projektowanej trasie zbiornika na ścieki sanitarne przez właścicieli posesji przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]) i nie zainwentaryzowanego w zasobach geodezyjnych. Opisane zmiany zostały przez projektanta instalacji sanitarnych inż. W. G., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane, zakwalifikowane jako nieistotne odstępstwo. Zmiana przebiegu trasy przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz lokalizacji studzienki wodomierzowej została uzgodniona z [...] Spółka z o.o. - Zakład Wodociągów i Kanalizacji. O technicznej poprawności wykonania przyłączy świadczą protokoły MPGK w C. z końcowego odbioru technicznego z dnia 11 czerwca 2013 r. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do nakładania na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania określonych robót budowlanych przy omawianym przyłączu, w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołującej się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że są one bezzasadne. W szczególności organ wskazał, iż podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia art. 35 K.p.a., wskutek niezachowania terminów załatwienia sprawy, nie mają wpływu na wydane orzeczenie, zaś roszczenia odwołujących się wynikające z ewentualnych szkód powstałych na nieruchomości strony mogą być rozstrzygnięte przez sąd powszechnym w odrębnym postępowaniu, nie zaś przez organ nadzorczy w niniejszej sprawie. Skargę do Sądu na decyzję organu drugiej instancji złożyła R. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca opisała przebieg postępowania administracyjnego w sprawie i podniosła, że w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę inwestorka nie posiadała prawomocnego orzeczenia Zarządu Dróg Miejskich w C. dotyczącego uzgodnienia inwestycji w pasie drogowym (działka nr ewid. [...]), a ponadto osoba ta nigdy nie była właścicielem działki nr ewid. [...]). Skarżąca zarzuciła, że w prowadzonych poprzednio postępowaniach administracyjnych nie ustalono należycie kręgu stron postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy niniejszej. Ponadto, zdaniem skarżącej, organy nadzoru budowlanego w sposób stronniczy odniosły się do jej zarzutów, albowiem nie wyjaśniły powodów odmowy wydania sąsiadce – w oparciu o przepisy Prawa budowlanego – nakazu doprowadzenia działki skarżącej do stanu poprzedniego (stan tej działki obrazuje dokumentacja fotograficzna dołączona przez skarżącą do akt sprawy). Skarżąca wskazała, że wobec braku jej zgody na wejście na teren działki nr ewid. [...], inwestorka nie będzie miała możliwości usuwania awarii przedmiotowego przyłącza. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą nałożenia na Z. S. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych przy przyłączu wodnokanalizacyjnym, przebiegającym przez działkę nr ewid. [...] zlokalizowaną przy ul. [...] w C. , w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że prawidłowo organy administracji obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Zasadniczo zatem wykonywanie robót budowlanych wymaga legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a wyjątki od tej reguły określone zostały w art. 29-31 powołanej ustawy. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych, jednakże ich realizacja wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a - z zastrzeżeniem art. 29a, co oznacza, że inwestor ma prawo wyboru procedury związanej z budową przyłączy również w oparciu o ten ostatni przepis. W niniejszej sprawie inwestorka skorzystała z możliwości realizacji przyłącza poprzez dokonanie zgłoszenia zamiaru jego budowy, na podstawie art. 30 ust. 1 powołanej ustawy. Z decyzji Prezydenta [...] z dnia 7 sierpnia 2008 r., znak: [...], wynika, iż przyjęto bez sprzeciwu w ramach zgłoszenia wykonanie robót budowlanych objętych projektem, dotyczących budowy przyłącza wodnokanalizacyjnego oraz przyłącza energetycznego. Prawidłowo stwierdziły organy nadzoru budowlanego, że wykonane przez inwestorkę roboty budowlane, z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowią przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, co z kolei umożliwia na podjęcie procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 bądź w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 powołanej ustawy. W myśl bowiem art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia. Stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy organ, o którym mowa wyżej, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, wskazanego w art. 50 ust. 1, ma obowiązek w szczególności – w drodze decyzji: - nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1); - nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Jak wynika z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Podkreślenia wymaga, że zawarta w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przesłanka wstrzymania robót budowlanych w postaci wykonywania robót budowlanych "z naruszeniem art. 30 ust. 1" tej ustawy niewątpliwie mieści w swym zakresie roboty budowlane wykonane przez inwestorkę. Roboty te polegały bowiem na korekcie określonego w zgłoszeniu przebiegu przyłącza wodnokanalizacyjnego, wywołanej koniecznością "ominięcia" zbiornika na ścieki sanitarne, nie zainwentaryzowanego w zasobach geodezyjnych, co do którego brak jest informacji, by został zrealizowany w sposób zgodny z przepisami Prawa budowlanego. Jakkolwiek kwestia samowolnego zrealizowania przez właściciela działki nr ewid. [...] wspomnianego zbiornika na ścieki sanitarne nie była przedmiotem postępowania właściwych organów nadzoru budowlanego, to nie można wykluczyć, że będzie ona w przyszłości przedmiotem stosownego postępowania. Należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącej – inwestorka posiadała zgodę ówczesnej właścicielki działki nr ewid. [...] na realizację przyłącza na terenie tej działki (pisemne oświadczenie K. K. z dnia 5 czerwca 2008 r.; karta 99 akt administracyjnych drugiej instancji), trudno więc uznać, że korekta przebiegu tego przyłącza, wywołana okolicznościami niezależnymi od inwestorki, nastąpiła bez wymaganej zgody właścicielki tejże działki. Skarżąca twierdziła, że poprzednia właścicielka działki nr ewid. [...] wyraziła jedynie zgodę na pierwotnie ustalony przebieg trasy projektowanego przyłącza wynikający z treści zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego oraz z treści zgłoszenia, a zatem inwestorka nie posiadała prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do innego przebiegu przedmiotowego przyłącza. Zarzut ten jest nietrafny, albowiem z akt administracyjnych sprawy wynika, że K. K. w dniu 5 czerwca 2008 r. wyraziła pisemną zgodę na realizację między innymi przyłącza wodnokanalizacyjnego, nie określając przebiegu tego przyłącza i nie znając nawet projektowanej jego trasy, gdyż jej oświadczenie w tym przedmiocie zostało złożone przed datą sporządzenia projektu budowlanego i wystąpieniem przez inwestorkę o pozwolenie na budowę oraz przed datą dokonania przez nią zgłoszenia organowi właściwemu zamiaru realizacji przedmiotowego przyłącza (projekt budowlany sporządzono w lipcu 2008 r., zaś z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wraz ze zgłoszeniem zamiaru budowy przyłączy inwestorka wystąpiła w dniu 18 lipca 2008 r. – k. 1 akt administracyjnych pierwszej instancji). Należy zatem przyjąć, że udzielając inwestorce zgody na dysponowanie działką nr ewid. [...] na cele budowlane, to jest między innymi na realizację przyłącza wodnokanalizacyjnego, K. K. nie stawiała warunku co do trasy przebiegu tego przyłącza przez teren jej działki. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że wykonane przez inwestorkę roboty budowlane zostały pozytywnie uzgodnione przez właściwy organ, a sama trasa wykonanego przyłącza została zbliżona do granicy działki inwestorki, co oznacza mniejszą uciążliwość aniżeli planowana pierwotnie, na co poprzednia właścicielka działki wyraziła zgodę. Zmiana przebiegu wspomnianego przyłącza – z punktu widzenia obciążenia działki gruntu, przez którą to przyłącze prowadzi – jest korzystniejsza, gdyż przyłącze to zlokalizowane jest obecnie bliżej granicy działki aniżeli wynikało to z wcześniej przyjętych rozwiązań w tym zakresie. Zasadnie zatem stwierdziły organy administracji obu instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestorkę obowiązki określone w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Niezasadne były również zarzuty skarżącej dotyczące niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji co do naruszenia art. 6, 7, 77, 80, 107 § 3 i 138 K.p.a. Organy administracji instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie oraz dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, nie można też zarzucić organom naruszenia zasady zaufania (art. 8 K.p.a.), wskutek stronniczego rozstrzygnięcia sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących wydania przez organy decyzji administracyjnych nieuwzględniających roszczeń skarżących wynikających ze szkód powstałych wskutek przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych wskazać należy, że kwestia ta nie może być badana w ramach postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Zagadnienie to mieści się bowiem w granicach sporu o charakterze cywilnoprawnym i może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 wskazanej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).