II SA/Lu 528/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. G. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania B. J., wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy wiacie gospodarczej o powierzchni zabudowy 33,90 m2, zlokalizowanej na działce o nr [...], położonej w miejscowości Ł., gm. C., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynikało między innymi, że: - na zabudowanej budynkiem mieszkalnym działce o nr [...] znajduje się wybudowana w lipcu 2016 r. wiata o powierzchni zabudowy 33,90 m2 (licząc po obrysie dachu), konstrukcję wiaty stanowi pięć słupów wykonanych z cegły silikatowej zakotwionych w fundamentach betonowych, na słupach oparto konstrukcję dachu z blachy trapezowej, ze spadkiem połaci w kierunku własnej nieruchomości, wiata została zlokalizowana przy ogrodzeniu betonowym pomiędzy działkami o nr [...] oraz przy istniejącym na działce inwestora budynku gospodarczym; - w trakcie postępowania nie stwierdzono prowadzenia robót ziemnych przy ogrodzeniu betonowym oddzielającym ww. działki oraz robót budowlanych przy spornej wiacie; - w ocenie organu nadzoru budowlanego, budową wiaty gospodarczej nie wymagała ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia zamiaru budowy; - wiata nie jest budynkiem, ani obiektem małej architektury w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 2 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane, ale jest budowlą i w tej sytuacji nie zachodziła potrzeba doprowadzenia wiaty do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi; - w przepisach Prawa budowlanego brak jest legalnej definicji wiaty; - w orzecznictwie ugruntowanym jest pogląd, że wiata składająca się z fundamentów oraz dachu posadowionego na słupach i nieposiadająca ścian jest budowlą, a nie jest budynkiem, czy obiektem małej architektury; - zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, w związku z art. 30 ust. 1, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki, nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia; - na działce nr [...], znajduje się jedna wiata o powierzchni zabudowy wynoszącej 33,90 m2, a powierzchnia działki wynikająca z wypisu z ewidencji gruntów wynosi 6300 m2; - według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. (przyjętego uchwałą Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. ze zm.), działka nr [...] położona jest na obszarze zabudowy zagrodowej, rozumianej jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza; - sporna wiata nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. i mieści się w kategorii obiektów obejmujących zabudowę zagrodową; - wiata nie jest budynkiem i nie mają do niej zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącego minimalnych odległości wiat od granic działek budowlanych, powołany przepis odnosi się wyłącznie do budynków; - brak jest podstaw do nakazania B. J. wykonania określonych czynności naprawczych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. J. G. zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a w szczególności znajdujących się w aktach zdjęć, co doprowadziło do sprzecznych z materiałem dowodowym ustaleń faktycznych w zakresie konstrukcji przedmiotowego obiektu budowlanego i braku uwzględnienia przez organ II instancji, że przedmiotowy obiekt budowalny posiada ściany, jedną murowaną, a drugą stworzoną z ogrodzenia należącego do skarżącego J. G., a nadto posiada utwardzone cementową wylewką posadowienie oraz jest konstrukcyjnie związany z sąsiednim budynkiem; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania przez organ II instancji, że na przedmiotowej nieruchomości nie przeprowadzono rozbiórki pomimo, iż z oświadczenia S. J., na które powołuje się organ II instancji wynika, że przedmiotowy obiekt powstał na miejscu innego budynku; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 85 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie oględzin pomimo nieusunięcia drewna opałowego, składowanego w obiekcie będącym przedmiotem oględzin, które to drewno uniemożliwiało poczynienie dokładnych ustaleń odnośnie połączenia z innym budynkiem; II. prawa materialnego: - art. 3 pkt. 2, art. 29 ust. 1 pkt 2c oraz art. 30 ust. 1 i art. 28 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię w zakresie w jakim organ II instancji uznał, że przedmiotowy obiekt nie odpowiada określonym w przepisie art. 3 pkt. 2 warunkom co doprowadziło do uznania, że jego budowa nie wymagała ani pozwolenia, ani zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy nakazania B. J. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy spornej wiacie w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stanowił art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Z art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy wynika, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Unormowanie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane określa, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Uregulowanie zawarte w art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy Prawo budowlane dotyczy prowadzenia robót budowlanych (bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, w projekcie budowlanym lub w przepisach). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. wskazuje, że rozstrzygnięcia te wydano z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniających ich uchylenie. Mają rację orzekające organy, że sporna wiata może spełniać funkcje użytkowe budynku, definiowanego jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Nie mają jednak racji, że do wiaty nie ma zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z treści § 1 cyt. rozporządzenia wynika, że określa ono i ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z dalszych uregulowań tego rozporządzenia (z dyspozycji § 2 ust. 1) wynika, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. W przytoczonym przepisie (§ 2 ust. 1 omawianego rozporządzenia) mowa jest o budowie budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Organ odwoławczy przyznaje, że sporna wiata (o powierzchni zabudowy 33,90 m2 - ustalonej po obrysie dachu, zbudowana na pięciu słupach wykonanych z cegły silikatowej, zakotwionych w fundamentach betonowych, z dachem z blachy trapezowej, ze spadkiem połaci w kierunku własnej nieruchomości inwestora, zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie przy ogrodzeniu betonowym pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] oraz przy istniejącym na działce inwestora budynku gospodarczym) stanowi budowlę. Zatem nieusprawiedliwiony jest pogląd, że do wiaty nie ma zastosowania "wprost" § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (przepis ten regulujący odległości obiektu budowlanego od granicy działki nie dotyczy wyłącznie budynków). Powyższe świadczy o wadliwości skontrolowanego rozstrzygnięcia. Jest ono nieprawidłowe, podobnie jak i orzeczenie wydane przez organ I instancji, także z innych względów. Z argumentacji podniesionej przez orzekające organy można wywnioskować, że budowa wiaty gospodarczej nie wymagała ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia zamiaru budowy i w związku z tym brak było podstaw do nakazania czynności zmierzających do doprowadzenia wiaty do stanu zgodnego z przepisami prawa. Zapatrywanie takie jest nie do pogodzenia z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. sygn. II OPS 1/16 (publ. ONSA i WSA z 2017 r. Nr 1, poz. 2) i wyrażonym w tejże uchwale stanowiskiem, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Wspomniana uchwała wyjaśnia między innymi, że w myśl art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, każdy obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG. W nawiązaniu do instytucji wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, uchwała wyjaśnia również, że określając przedmiotowy zakres zastosowania przepisu (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego) nie ograniczono się jedynie do robót budowlanych prowadzonych w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, ale do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Będą to przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że obowiązkiem było odnieść się do przepisów techniczno –budowlanych oraz twierdzeń G. G. i J. G., że inwestor wykorzystał ich betonowe ogrodzenie jako ścianę swojego obiektu. Tego rodzaju oświadczenie powinno być zweryfikowane i znaleźć należyte odzwierciedlenie (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł) w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w kwestii, z jakiego rodzaju dokładnie obiektem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, czy z wiatą posiadającą jedną, czy też dwie ściany – jedną betonową (w postaci ogrodzenia sąsiedniej działki nr [...] i drugą – murowaną i oddzielającą wiatę od istniejącego już budynku gospodarczego na działce nr [...], czego ilustracją może być szkic sytuacyjny – k. 17 akt adm. oraz dokumentacja fotograficzna – k. 38 i 43 akt adm.), czy też z wiatą bez ścian. Organ nadzoru budowlanego stwierdza ogólnie, że sporny obiekt należy zakwalifikować jako wiatę, która nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, wzniesioną na pięciu słupach zakotwionych w betonowych fundamentach, na których opiera się dach, stanowiącą obiekt wolnostojący (nie posiada elementów łączących ją z innym budynkiem). Tego rodzaju ustalenia organu jest wątpliwe w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Obowiązkiem organu było określić i ustalić dopuszczalność lokalizacji wiaty w bezpośrednio w granicy działki, stosownie do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i możliwość wykonania dachu stykającego się z sąsiadującym budynkiem na działce nr [...]. W tej materii organ nadzoru powinien był odnieść się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym do sprawy obróbek blacharskich ("szczegół A") uwidoczniony na szkicu sytuacyjnym – k. 39 akt adm. organu II instancji). Brak rozważań w tym zakresie oraz oceny całego zebranego materiału dowodowego świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji. Wyraża ona generalne zapatrywanie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i z naruszeniem zasad proceduralnych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), że sporny obiekt nie narusza ani przepisów techniczno- budowlanych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ani obowiązujących postanowień ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C.. Przedwczesnym jest zatem zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wydanie rozstrzygnięcia o odmowie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy spornej wiacie do stanu zgodnego z prawem. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ nadzoru budowlanego uwzględni powyższe uwagi poczynione przez Sąd. Okoliczność, że wiatę wybudowano w 2016 r. nie wyłącza kompetencji organu do zbadania zgodności spornej inwestycji z przepisami prawa, co wynika z treści przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ dokona w szczególności oceny legalności posadowienia wiaty w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...] w świetle unormowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (regulującego odległość obiektu budowlanego od granicy działki). W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.). Stosownie do art. 135 p.p.s.a. uchylić należało decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (koszty te obejmowały uiszczony wpis od skargi – 500 zł oraz wynagrodzenie przysługujące profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącego – 480 zł). Ubocznie należy wskazać, że wnioski dowodowe pełnomocnika skarżącego podlegały oddaleniu na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a.