II SA/Lu 529/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę. Decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, odmówił nakazania W. i Z. D. doprowadzenia do stanu poprzedniego garażu zlokalizowanego na działce Nr 1637/7 w Świdniku przy ul. L. 3b. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż nie można stwierdzić, że zmiana sposobu użytkowania altanki śmietnikowej na garaż nastąpiła bez zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Ponadto z oceny technicznej wykonanej przez osobę uprawnioną, wynika, że roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 30 sierpnia 2007 r. nie miały negatywnego wpływu na obiekt przyległy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył H. K. zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Odwołujący podniósł, że organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy i nie zastosował się do wiążącego w sprawie orzeczenia WSA w Lublinie. Dowodził, że altanę śmietnikową wybudowano w 1974 r. jako wiatę o ażurowych ścianach i lekkiej konstrukcji dachowej, w odległości ok. 150 cm od garaży. Po podpisaniu umowy najmu altany śmietnikowej Z. D. w 1983 r. rozpoczął prace budowlane zmierzające do zaadaptowania altany na garaż. Dalej skarżący domagał się przeprowadzenia postępowania uwzględniającego fakt wykonania zmiany sposobu użytkowania w 1983 r. - altany śmietnikowej na garaż, w warunkach samowoli budowlanej i wykonania robót budowlanych w 2007 r. bez pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając zarzuty odwołania za uzasadnione decyzją z dnia 11 maja 2010 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Jak wskazał przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Z tym obowiązkiem koresponduje nakaz zebrania całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 k.p.a.) i oceny tego materiału - w szczególności czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), której wyrazem powinno być uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji uwzględniające warunki określone przepisem art. 107 § 1 i § 3. W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy nie daje podstaw do uznania, że organ pierwszej instancji podjął działania, których celem byłoby dokładne ustalenie stanu faktycznego. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż na działce Nr 1637/7 położonej w Świdniku w budynku garażu wykonano roboty budowlane, na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia 30 sierpnia 2007 r. przyjętego bez sprzeciwu. Roboty te miały obejmować naprawę pokrycia dachowego z wymianą skorodowanych elementów, wymianę nieestetycznych drzwi wjazdowych, naprawę elewacji z likwidacją ubytków i pomalowanie ścian. W wyniku oględzin, dokonanych w dniu 18 stycznia 2008 r. ustalano, iż w trakcie prowadzonego remontu inwestor wykonał roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, gdyż faktycznie wykonano dodatkowe roboty: inwestorzy wymienili konstrukcję i pokrycie dachu oraz podwyższyli drzwi i ściany boksu garażowego o ok. 29 cm wykonując wieniec obwodowy ścian. W sprawie ustalono również, że umową z dnia 1 grudnia 1982 r. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Świdniku wynajęło Z. D. lokal użytkowy - altanę śmietnikową. Następnie aktem notarialnym z dnia 30 grudnia 1996r. Gmina Miejska Świdnik sprzedała Z. i S. małżonkom D. lokal użytkowy - garaż (powstały z adaptacji altany śmietnikowej). W tych okolicznościach zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności. W szczególności organ nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z dnia 3 grudnia 2008 r. (II SA/Lu 547/08) w którym Sąd podkreślił, że akt notarialny dotyczący ustanowienia odrębnej własności garażu nr 1 wchodzącego w skład kompleksu garaży przy ul. L. 3b w Świdniku, ma znaczenie wyłącznie cywilno-prawne. Sąd wskazał, że wymaga wyjaśnienia, czy adaptacja altany śmietnikowej na garaż dokonana została na podstawie przewidzianych prawem pozwoleń i czy miała ona charakter zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd podkreślił, że do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą między innymi zadania o których mowa w art. 71 Prawa budowlanego, a dotyczące postępowania w razie stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dopiero rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pozwoli na ocenę robót budowlanych wykonanych przez inwestorów po dokonanym w dniu 30 sierpnia 2007 r. ich zgłoszeniu. Zatem, organ pierwszej instancji nie ustalił, czy garaż w którym inwestor zgłosił wykonywanie robót budowlanych jest zrealizowany i użytkowany na podstawie wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu. Ponadto wymaga wyjaśnienia jaki był zakres robót budowlanych związanych z adaptacją altany śmietnikowej. Jeżeli altana śmietnikowa w której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, zlokalizowana była w odległości ok. 1,5 m od istniejącego ciągu garaży, dokonano jej rozbudowy. Zatem wymaga wyjaśnienia czy roboty budowlane związane z budową wykonano na podstawie pozwolenia na budowę. Jeżeli roboty budowlane zostały zrealizowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, stosowanie trybu określonego w art. 51 Prawa budowlanego jest niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy należy stwierdzić, iż organ nie podjął dostatecznych i wyczerpujących działań zmierzających do realizacji zasad określonych art. 7 i 77 k.p.a. Z tych względów organ odwoławczy rozpatrując odwołanie obowiązany był stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona przez Z. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący podniósł, że organ pominął treść pisma Urzędu Miasta Świdnik z dnia 27 listopada 2009 r. stwierdzającego, iż Urząd Miasta wyraził skarżącemu zgodę na zmianę sposobu użytkowania altany śmietnikowej na garaż. Skarżący nadto podniósł, iż nawet w przypadku pominięcia wyrażonej zgody na zmianę przeznaczenia altanki to i tak przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie mógłby spowodować zastosowania przymusowej rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonych aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nakazania Z. D. doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego, za strony tegoż postępowania uznani zostali m.in. współwłaściciele sąsiednich garaży. Do osób tych zostały skierowane zawiadomienia o rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie. Zawiadomienie dla uczestniczki postępowania A. K. zwrócono z adnotacją "adresat zmarł". Jak wynika z nadesłanych przez Urząd Stanu Cywilnego w Lublinie uczestniczka A. K. zmarła 5 kwietnia 2008 r. W konsekwencji uznać należy, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało bez uprzedniego zawiadomienia następców prawnych, co spowodowało pozbawienie ich możliwości obrony swych praw w tym postępowaniu. Powyższa wada skutkowałaby uchylenie decyzji obydwu instancji celem przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z udziałem spadkobierców. Podnieść należy jednakże, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym, zdaniem sądu, brak jest podstaw do odniesienia się do zarzutów skargi wniesionej przez Z. D., gdyż pozbawienie stron (następców prawnych A. K.) możliwości obrony swych praw skutkuje przeprowadzeniem postępowania administracyjnego od początku. Względy racjonalności postępowania wymagają pozostawienia w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa, w wyniku której sprawa wraca do rozpoznania przez organ I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie ustali krąg spadkobierców po zmarłej A. K. i przeprowadzi od początku postępowanie administracyjne co do istoty sprawy zapewniając stronom właściwy udział w postępowaniu. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.