II SA/Lu 529/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazania wybudowania zbiornika na nieczystości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., po rozpoznaniu wniosku M. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 7 marca 2011 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. W. z dnia 18 stycznia 2010 r., nr [...], nakazującej wybudowanie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności 9 m3 dla budynku mieszkalnego w miejscowości D. [...] – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy P. W. złożyła M. Z., reprezentowana przez pełnomocnika. We wniosku wskazała, że decyzja ta pozbawiła ją możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, a tym samym rażąco narusza ona przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie wnioskodawczyni organ administracji winien był nakazać jej alternatywnie wykonanie zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych albo wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków, pozostawiając jej swobodę w wyborze, który z tych obowiązków zrealizuje. Decyzją z dnia 7 marca 2011 r., nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy P. W. z dnia 18 stycznia 2010 r., wskazując, że decyzja ta nie narusza w sposób istotny przepisów prawa i nie zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Kolegium złożyła M. Z., zarzucając, iż kwestionowana decyzja Wójta rażąco narusza prawo, gdyż powołuje określone przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które nie mają właściwego odniesienia w treści uzasadnienia tejże decyzji. Ponadto, w jej ocenie, decyzja narusza w sposób rażący art. art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Utrzymując w mocy decyzję własną Kolegium podkreśliło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem samodzielnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. "Rażący" charakter ma tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organ administracji stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma obowiązek wykazać, na czym polegało rażące naruszenie prawa. W ocenie Kolegium nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. W. z dnia 18 stycznia 2010 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obliguje właściciela nieruchomości do przyłączenia jej do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Zdaniem Kolegium kwestionowana decyzja nakazująca stronie wykonanie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe spełniającego wymogi techniczne określone w przepisach odrębnych, w sytuacji gdy na nieruchomości znajduje się już zbiornik metalowy na takie nieczystości, który nie spełnia powyższych wymogów, nie narusza rażąco prawa. Odnosząc się do zarzutów strony organ kolegialny uznał, iż są one niezasadne. Z istoty postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wynika, że wady postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji nie mogą skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, do którego dochodzi wyłącznie wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisach prawa. Takiego uchybienia nie dopuścił Wójt Gminy wydając kwestionowaną decyzję. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium złożyła M. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji Kolegium z dnia 7 marca 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. W. z dnia 18 stycznia 2010 r., nr [...], 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę jego zastosowania i niestwierdzenie rażącego naruszenia kwestionowaną decyzją art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 7, art. 21 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, w sytuacji gdy wskazana decyzja narusza rażąco te przepisy wskutek: a) nakazania skarżącej wypełnienia obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tylko poprzez wybudowanie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, a nie poprzez wybudowanie tego zbiornika lub przydomowej oczyszczalni ścieków, a tym samym pozbawienie skarżącej wyboru sposobu realizacji obowiązku, b) nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącej i nakazania jej realizacji obowiązku najbardziej dla niej dolegliwego, c) określenia terminu realizacji nałożonego obowiązku, 3) art. 107 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie podstaw prawnych wydania decyzji oraz brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skarga została uwzględniona z przyczyn innych, niż w niej podniesione, które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 7 marca 2011 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. W. z dnia 18 stycznia 2010 r., nr [...], nakazującej M. Z. wybudowanie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności 9 m3 dla budynku mieszkalnego w miejscowości D. [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wydając decyzję z dnia 7 marca 2011 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, orzekało w składzie: przewodniczący – A. M. oraz członkowie – A. Ł. i J. K. (k. 73). Zaskarżona decyzja, podjęta przez Kolegium po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 7 marca 2011 r., została wydana przez skład orzekający: przewodniczący – W. G. oraz członkowie – J. K. i I. M. (k. 80). W świetle powyższego bezspornym jest, iż udział w wydaniu obu decyzji Kolegium brała ta sama osoba – J. K. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z udziałem pracownika organu kolegialnego, podlegającego obligatoryjnemu wyłączeniu od rozpoznania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienie stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 lub art. 27 k.p.a. Decyzja ta narusza prawo również z innych przyczyn. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych strony w postępowaniu administracyjnym jest zapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Na organie administracji spoczywa zatem w szczególności obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania, a następnie zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania oraz wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, co wynika z art. 61 § 1 k.p.a. Zasada ta obowiązuje nie tylko w zwykłym toku postępowania, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych, w szczególności w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest co do zasady strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, jak również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, niepubl.). Pominięcie strony w postępowaniu, również nadzwyczajnym, skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a sąd administracyjny, badając skargę, ma obowiązek uwzględnić tę okoliczność z urzędu. W niniejszej sprawie organ administracji nie ustalił należycie kręgu stron postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w postępowaniu nieważnościowym organ nie uwzględnił jako strony J. P. i S. S., którzy byli stronami postępowania zwykłego. W rozpoznawanej sprawie zachodzi zatem podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w myśl którego, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie wady będącej przyczyną wznowienia postępowania skutkuje uwzględnieniem skargi niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Uregulowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. ma bowiem na względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 595; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 66). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy podkreślić, iż nie są one zasadne. Przede wszystkim należy wskazać należy, iż skarżąca, która brała udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji Wójta Gminy P. W., nie kwestionowała jej prawidłowości w administracyjnym toku instancji. Decyzja ta została doręczona prawidłowo wszystkim stronom postępowania, a w treści swej zawierała pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Wobec niewniesienia odwołania przez strony, decyzja ta stała się ostateczna. Wbrew zarzutom skarżącej nie można uznać, że decyzja Wójta Gminy P. W. z dnia 18 stycznia 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) obowiązkiem właścicieli nieruchomości jest przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej albo – w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona – wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. W przypadku stwierdzenia niewykonania tego obowiązku wójt gminy wydaje decyzję nakazującą jego wykonanie (ust. 7). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wynikającego z powołanego przepisu, albowiem znajdujący się na działce nr ewid. 230/1 zbiornik metalowy, który służy gromadzeniu nieczystości ciekłych pochodzących z budynku usytuowanego na tej działce, nie spełnia wymogów określonych w przepisach odrębnych. W tych okolicznościach Wójt Gminy wydając decyzję zobowiązującą skarżącą do budowy takiego zbiornika, który spełniałby wymagane parametry techniczne, a nie do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, nie naruszył powołanych przepisów ustawy w sposób rażący. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż organ administracji nakazał stronie usunięcie istniejących uchybień w sposób dla niej najmniej uciążliwy, bo wymagający jedynie dostosowania istniejącego zbiornika na nieczystości ciekłe do wymaganych prawem parametrów. Tym samym nie można skutecznie zarzucić kwestionowanej decyzji rażącego naruszenia przepisów art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 7, art. 21 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, statuujących zasady: legalizmu, prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ochrony prawa własności, a także zasadę równości wobec prawa. Okoliczność, iż skarżąca na obecnym etapie postępowania stwierdziła, że chciałaby wykonać ciążący na niej obowiązek w inny sposób, to jest poprzez budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Skarżąca może natomiast wystąpić do właściwego organu administracji o zmianę tej decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takim przypadku właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż decyzją, o której mowa w tym przepisie, jest również decyzja nakładająca obowiązki na stronę, albowiem w jej wyniku strona ta nabywa prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 604; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1985 r., III SA 1003/85, OSPiKA 1987, Nr 7-8, poz. 163). Ponadto przepisy odrębne, to jest przepisy powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji. O ile zatem skarżąca wykazałaby swój słuszny interes, to właściwy organ administracji publicznej mógłby zmienić kwestionowaną decyzję w sposób zgodny z jej żądaniem. Określenie w decyzji Wójta Gminy P. W. z dnia 18 stycznia 2010 r. terminu realizacji nałożonego obowiązku narusza przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchybienie to, w ocenie Sądu, nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organ administracji odniesie się również do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów, w szczególności do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które, zdaniem skarżącej, nie zostały należycie ocenione w zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji Kolegium winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., stanowiącym, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.