II SA/Lu 530/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi B. i R. małżonków H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza na rzecz skarżących B. i R. małżonków H. od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia 7 maja 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2007 r. znak: [...] nakazującej B. i R. małżonkom H. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 7,60 m x 3,70 m usytuowanego na działce nr ewid. [...] w M. gmina M. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest obiekt budowlany o wymiarach 7,60 m x 3,70 m zlokalizowany na działce nr ewid. [...] w M. Obiekt ma konstrukcję drewniano-słupową o wymiarach słupów 13 cm x 13 cm oraz 12cm x 12 cm, posadowiony częściowo na bloczkach betonowych, a częściowo na gruncie. Ma dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej krokwiowo-kleszczowej, pokryty eternitem i jest dobudowany do obory murowanej. Obiekt ten ma ściany wypełnione deskami, a składa się z trzech pomieszczeń przeznaczonych do przechowywania sprzętu rolniczego, które posiadają oddzielne wejścia i są przedzielone ścianami konstrukcji drewnianej. W obiekcie jest instalacja elektryczna. Organ pierwszej instancji ustalił, że obiekt ten został wybudowany w latach osiemdziesiątych. Z pisma Archiwum Państwowego w L. z dnia 27 grudnia 2006 r. znak: [...] wynika, że inwestorowi C. J. nie wydano w latach 1971-1983 pozwolenia na budowę, co jednoznacznie wskazuje na budowę w warunkach samowoli budowlanej. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia PINB wskazał art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane. Przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. przewiduje możliwość legalizacji obiektów budowlanych pobudowanych samowolnie przed dniem wejściem w życie tej ustawy, na podstawie przepisów ustawy poprzednio obowiązującej, ale tylko w określonych tą ustawą sytuacjach. Powołany przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Spowodowanie takiego niebezpieczeństwa, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, występuje wówczas, gdy nie zostały zachowane warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki. Niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia polega na zagrożeniu pożarowym. Istnienie takiego zagrożenia wykazać można przez udowodnienie niezgodności zabudowy z przepisami techniczno-budowlanymi. Usytuowanie przedmiotowego obiektu gospodarczego o ścianach z materiałów palnych i pokryciu z materiałów niepalnych w odległości 0,70 m od granicy działki, narusza obowiązujący w okresie budowy obiektu przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62). Przepis ten mówi, że budynki gospodarcze o ścianach niepalnych lub trudno zapalnych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych, powinny być sytuowane ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3,0 m od granicy z działką sąsiednią. Ustęp 2 tego przepisu ( § 12 ) stanowi, iż przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległość ta może ulec zmniejszeniu, z tym, że odległość między budynkiem istniejącym z projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Przedmiotowy obiekt posiada wszystkie ściany z materiałów palnych przez co stwarza niebezpieczeństwo pożarowe , a więc powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. W powyższej sytuacji PINB słusznie wskazał, że obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane, co skutkuje bezwzględnym nakazem rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z 1974 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał je za nieuzasadnione. Organ odwoławczy podkreślił, że przesłuchani w sprawie świadkowie różnią się w swoich zeznaniach co do usytuowania wielkości obiektu, materiałów budowlanych, z których obiekt został wykonany, za to dokładnie pamiętają czas budowy. Dając wiarę zeznaniom świadków, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany około 30 lat wstecz, należałoby przyjąć, jako datę budowy rok 1976, tj. okres obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ pierwszej instancji w trakcie oględzin, dokonanych w dniu 7 listopada 2006 r. stwierdził, na podstawie ogólnego stanu technicznego, a w szczególności drewnianych elementów konstrukcyjnych, iż okres istnienia obiektu jest zdecydowanie krótszy niż 30 lat i takie stwierdzenie zawarł w uzasadnieniu swej decyzji. Stąd zarzut o braku wskazania, co konkretnie świadczy o dacie budowy przyjętej przez PINB jest bezzasadny. Powołane pisma Urzędu Gminy i Archiwum Państwowego w L. rozstrzygają jednoznacznie o popełnieniu przez inwestora samowoli budowlanej. Akty notarialne, na które powołuje się odwołujący zawierają oświadczenia stron złożone przed notariuszem, a zatem nie stwierdzają one stanu faktycznego. W latach obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozostawały w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie poprzedniej ustawy Prawo budowlane z 1961 r. o ile nie były z nią sprzeczne, a następnie przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62). Przedmiotowy obiekt narusza swym usytuowaniem przepis § 20 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 26, poz. 157), a więc zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. należało sprawdzić zachowanie przepisów tego rozporządzenia. W sprawie niniejszej brak jest możliwości usunięcia zagrożeń spowodowanych usytuowaniem drewnianego budynku przez wprowadzenie zmian i przeróbek na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem zmiany polegałyby na wykonaniu ścian z materiałów niepalnych, co stanowiłoby budowę nowego obiektu. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają umocowania prawnego do wydawania nakazu budowy nowego obiektu. Możliwość wprowadzenia zmian na podstawie powołanego art. 40 była przedmiotem oceny organu pierwszej instancji z dnia 18 maja 2005 r. znak: [...] oraz decyzji organu odwoławczego z dnia 4 stycznia 2006 r. znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli B. i R. małżonkowie H., domagając się jej uchylenia. Zarzucili, że decyzja ta narusza przepisy art. art. 6, 7, 8, 77 kpa oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja odmawia wiarygodności zeznaniom świadków, mimo braku ich wewnętrznej sprzeczności oraz sprzeczności z innymi dowodami zebranymi w sprawie. W ocenie skarżących, w sprawie brak jest dowodów na zaistnienie samowoli budowlanej, bo wnioskowanie o niej na podstawie pism Urzędu Gminy w M. oraz Państwowego Archiwum w L., przekracza zasadę swobodnej oceny dowodów. Niezrozumiałym jest także dla skarżącego, dlaczego na różnych etapach postępowania (w decyzjach) odmiennie oceniony został przedmiotowy obiekt z punktu widzenia zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a także obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Skardze nie można odmówić słuszności albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Przede wszystkim, mimo prowadzonego od miesiąca marca 2004 r. postępowania administracyjnego i wydawania w sprawie przez organy administracji obu instancji kilku decyzji, nadal nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, przez co zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie, w sposób nie budzący wątpliwości, kiedy przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany oraz czy powstał on przy zaistnieniu samowoli budowlanej. Przedmiotowy obiekt gospodarczy, usytuowany w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr ewid. [...] w M. ma wymiary 7,60 m x 3,70 m (bezsporne). Wyjaśnienie, kiedy został on zrealizowany pozwoli dopiero na poczynienie ustaleń, czy w czasie budowy tego obiektu obowiązujące przepisy wymagały dla realizacji obiektu tego rodzaju i o tych gabarytach uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Tylko wówczas, gdyby inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia, a tego nie uczynił, możnaby mówić o zaistnieniu samowoli budowlanej. Zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zupełnie się do tej kwestii nie odniosły. Bezspornym jest w sprawie, że przedmiotowy obiekt gospodarczy zrealizowany został przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Tylko w sytuacji, gdyby będący przedmiotem postępowania obiekt gospodarczy zostałby zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej (bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia) w sprawie miałyby zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a to na podstawie przepisu art. 103 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W sytuacji, gdy obiekt budowlany powstały przed dniem 1 stycznia 1995 r. tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, narusza przepisy techniczno-budowlane, ale nie został on pobudowany samowolnie, to o możliwościach i warunkach doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem należy orzekać na podstawie przepisów "nowej" ustawy z 1994 r. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowy obiekt powstał w latach osiemdziesiątych XX wieku i został zrealizowany przez inwestora w warunkach samowoli budowlanej, co – zdaniem organu – jednoznacznie wynika z zebranego materiału dowodowego. Przepis art. 80 kpa wyraża podstawową zasadę postępowania dowodowego, jaką jest zasada swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekroczyła granic zamierzonych przez ustawodawcę i nie stała się oceną dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł. Organ orzekający powinien: - opierać się na materiale dowodowym zebranym w sprawie, - ocenę swą opierać na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - dokonywać oceny znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, mających na podstawie art. 76 § 1 kpa szczególną moc dowodową. Organ orzekający obowiązany jest przy tym rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic. (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2000, s. 80). W rozpatrywanej sprawie – w ocenie Sądu – argumentacja użyta w zaskarżonej decyzji przy dokonywaniu oceny dowodów i wyciągane przez organ wnioski są nieprzekonywujące i noszą czasami znamiona dowolności. Odmawiając wiary dowodom z zeznań świadków, w tym inwestora C. J. i ówczesnego inspektora nadzoru budowlanego W. I., którzy zgodnie oświadczali, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w pierwszej połowie lat siedemdziesiątych organ przyjął, iż obiekt powstał w latach osiemdziesiątych. Organ odwoławczy zgodził się w tej kwestii z ustaleniami organu pierwszej instancji, który " w trakcie oględzin dokonanych w dniu 7 listopada 2006 r. stwierdził na podstawie ogólnego stanu technicznego, a w szczególności drewnianych elementów konstrukcyjnych, iż okres istnienia obiektu jest zdecydowanie krótszy niż 30 lat..." (s. 3 zaskarżonej decyzji). W powołanym protokole oględzin (k. 139 akt administracyjnych) poza rozbieżnymi oświadczeniami co do okresu wybudowania obiektu uczestniczących w oględzinach stron (R. H. – 1973 r., J. M. –1983 r. ) zawarte zostało stwierdzenie, że obiekt jest w dobrym stanie technicznym wskazującym na "kilkunastoletnią eksploatację". Zważywszy, że co do czasokresu istnienia przedmiotowego obiektu nie wydawał opinii biegły specjalista, to określenie tego czasokresu wyłącznie na podstawie dowodu z oględzin wydaje się nieprecyzyjne i zawodne. Wygląd obiektu mógłby ewentualnie świadczyć o jego powstaniu w latach osiemdziesiątych, a nie siedemdziesiątych wówczas, gdyby do jego budowy użyto materiałów, które nie były jeszcze wytwarzane i stosowane w budownictwie okresie wcześniejszym, czy też np. zastosowane rozwiązania konstrukcyjne były charakterystyczne dla określonego czasu. Jak wynika z protokołów wielokrotnie przeprowadzanych oględzin oraz dokumentacji fotograficznej, przedmiotowy obiekt gospodarczy jest konstrukcji drewnianej, opartej częściowo na blokach betonowych i częściowo na gruncie, o dachu dwuspadowym pokrytym eternitem. Zatem sam wygląd i konstrukcja tego budynku nie może stanowić wyłącznej podstawy do określenia czasokresu jego istnienia, zwłaszcza gdy jest to okolicznością sporną, rozbieżnie przedstawianą w zeznaniach stron i świadków. Na konieczność wnikliwej analizy wszystkich dowodów i wszechstronnego ich rozpatrzenia oraz wskazania przyczyn takiej oceny wskazał już w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 13 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 188/06, uchylającym decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2006 r. nakazującą małżonkom H. rozbiórkę obiektu budowlanego. Znamiona dowolnej oceny dowodów nosi także przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że znajdujące się w aktach sprawy pisma Urzędu Gminy M. oraz Archiwum Państwowego w L. "...rozstrzygają jednoznacznie o popełnieniu samowoli budowlanej". (s. 3 zaskarżonej decyzji). Pismo Urzędu Gminy M. z dnia27 października 2003 r. znak: [...], stanowiące odpowiedź na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2003 r., zawiera informację, że pozwolenia na budowę wydawane przez Urząd Gminy w latach 1973-1984 zostały zniszczone w dniu 13 czerwca 1990 r. (k.6 akt administracyjnych). Z pisma Archiwum Państwowego w L. w z dnia 27 grudnia 2006 r. znak: [...] wynika jedynie, że w aktach archiwum odnaleziono wydane C. J. w dniu 27 stycznia 1971 r. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego (obory), a nie odnaleziono pozwolenia na budowę ani dokumentacji technicznej innych budynków w latach 1971-1983 (k.171,172 akt administracyjnych). Z treści powołanych pism – wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji – nie wynika jednoznacznie, by C. J. wybudował samowolnie przedmiotowy obiekt gospodarczy. Skoro wszystkie wydane przez Urząd Gminy w M. pozwolenia na budowę z lat 1973-1984 zostały zniszczone w 1990 r., to nie przekazano ich tym samym do zasobów archiwalnych i gdyby nawet C. J. pozwolenie takie uzyskał w latach 1973-1984, to Archiwum Państwowe w L. nie mogłoby mieć go w swoich zasobach. Kolejną wadą zaskarżonej decyzji jest niewyjaśnienie, z jakich przyczyn organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy obiekt gospodarczy usytuowany jest w odległości 0,70 m od granicy działki (s. 1 i 2 decyzji). Z ustaleń decyzji organu pierwszej instancji z dnia 8 marca 2007 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją, wynika, że budynek ten jest odległy 1,50 m od granicy działki, co wynika z mapy sytuacyjno-wysokościowej terenu. Kwestia zachowania odległości 1,5 m od granicy działki jest kwestia istotną, przy ewentualnym rozważaniu możliwości doprowadzenia budynku do stanu z obecnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Niezrozumiałym jest także powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s.3), iż przedmiotowy obiekt swoim usytuowaniem narusza przepis § 20 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 26, poz. 157). Treść tego rozporządzenia składa się zaledwie z dwóch paragrafów i zawiera dalszą delegację do ustalenia w drodze zarządzenia warunków technicznych w budownictwie. Zasadny jest podnoszony w skardze zarzut, iż zaskarżona decyzja nie odniosła się do zarzutu odwołania dotyczącego niekonsekwencji organów orzekających w kwestii możliwości likwidacji zagrożenia przeciwpożarowego przez wybudowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy z działką sąsiednią. Lakoniczne odesłanie do decyzji z dnia 4 stycznia 2006 r. nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 kpa. Należy przy tym mieć na względzie, że jeżeli istniałaby prawna możliwość nakazania przez organ administracji dokonania zmian i przeróbek w przedmiotowym obiekcie w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z wymogami techniczno-budowlanymi, to o ekonomicznej opłacalności dokonania określonych robót budowlanych nie może decydować organ administracji. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 152 oraz art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.