II SA/Lu 530/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania J.i M. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., znak: [...] o odmowie nałożenia na H. i B. Ś. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych przy ogrodzeniu z elementów betonowych wraz z dwiema bramami metalowymi, usytuowanym od strony drogi powiatowej nr [...] relacji P. – P. na działkach nr ewid. 366 i 387 położonych w miejscowości P. I Gmina S. Z uzasadnienia wynika, że postępowanie toczy się z inicjatywy J.i M. B., współwłaścicieli działki nr 367 w P., przylegającej do działek nr 366 i 387 (stanowiących własność m.in. H. i B. Ś.), którzy zarzucają, że ogrodzenie zostało wybudowane bez zgłoszenia właściwemu organowi i pomimo, iż nie została jeszcze rozstrzygnięta sprawa rozgraniczenia. Podczas oględzin w dniu 19 lutego 2008r. organ potwierdził, że na działkach nr 366 i 387 od strony drogi powiatowej położonych w miejscowości P. znajduje się ogrodzenie z prefabrykowanych elementów betonowych osadzonych w słupkach betonowych oraz dwie bramy metalowe; wysokość ogrodzenia wynosi 1,3 m - 1,5 m, a długość 38 i 36 m. Ogrodzenie usytuowane jest w odległości 4,10 - 4,15 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej. Organ ustalił, że H. i B. Ś. wykonali ogrodzenie w 2007r. na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym z dnia 16 maja 2007r., które nie wniosło sprzeciwu. W tej sytuacji, organ I instancji, uznając, że ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, mając na uwadze przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] odmówił nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W odwołaniu od tej decyzji J.i M. B. zarzucali, że ogrodzenie nie ma charakteru tymczasowego, zostało wykonane bez formalnego ustalenia granicy działki nr 387 oraz że poprzez jego wykonanie pomniejszona została szerokość drogi koniecznej, przebiegającej przez działkę nr 387, prowadzącej do ich działki nr 366. Organ II instancji nie uwzględnił zarzutów odwołania podkreślając, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi, który nie wniósł odwołania; zgłoszenie nie przewidywało, że ogrodzenie ma mieć charakter tymczasowy. Ogrodzenie nie powoduje zagrożenia dla życia bądź mienia, dlatego nie ma podstaw do nakazania rozbiórki w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organ ubocznie wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie może być rozstrzygana kwestia granic działek, strony mogą natomiast wystąpić do właściwego organu o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Skargę do sądu administracyjnego wniosła S. K., współwłaścicielka działki nr 367 w P., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżąca podnosiła, że współwłaściciele działki nr 367 nie zostali poinformowani o zamiarze budowy ogrodzenia i nie wiedzieli o zgłoszeniu. Ich zdaniem inwestorzy faktycznie rozpoczęli budowę ogrodzenia przed dniem zgłoszenia tj. przed 16 maja 2007r.- już bowiem w dniu 5 maja 2007r. ogrodzenie było widoczne i sięgało drogi powiatowej; organy rozpoznając zgłoszenie powinny były uwzględnić tę okoliczność. W przekonaniu skarżącej, organ nie powinien zaakceptować zgłoszenia do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca wskazała również, że ogrodzenie spowodowało zwężenie drogi koniecznej, ustalonej postanowieniem Sądu Rejonowego w sprawie [...]. Zgodnie z tym postanowieniem szerokość drogi koniecznej powinna wynosić 4 m, podczas, gdy faktycznie ze względu na sporne ogrodzenie jest węższa i wynosi 3,5 m. W opinii skarżącej, organ nie wyrażając sprzeciwu i akceptując budowę naruszył stan prawny ustalony tym postanowieniem, działając świadomie na szkodę skarżącej i pozostałych współwłaścicieli działki nr 367. Skarżąca podniosła również, że ogrodzenie było wskazywane w zgłoszeniu jako tymczasowe, natomiast w rzeczywistości jest betonowe i na trwale związane z gruntem. Zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem także i z tego powodu, że obejmuje również działkę nr 366, której nie dotyczył wniosek o wszczęcie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Postępowanie toczyło się na skutek wniosku współwłaścicieli działki nr 367, położonej w miejscowości P., graniczącej z jednej strony z działką nr 387, a z drugiej z działką nr 366, o podjęcie czynności sprawdzających czy ogrodzenie działki nr 387 wzdłuż drogi koniecznej prowadzącej do działki nr 367 oraz z drugiej strony wzdłuż drogi powiatowej, zostało wykonane legalnie, a jeśli nie, to o podjęcie przez organ nadzoru budowlanego czynności zmierzających do usunięcia ewentualnego naruszenia prawa przez inwestorów tj. J.i M. B. Ocena legalności zrealizowanych robót budowlanych dokonywana jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 28 ustawy roboty budowlane można rozpocząć zasadniczo na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę albo po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi, o ile organ ten nie wyrazi sprzeciwu w terminie 30 dni. Ustawa określa szczegółowo, jakie rodzaje robót budowlanych wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a jakie wymagają jedynie zgłoszenia; pozostała, niesklasyfikowana grupa robót może być natomiast wykonywana bez konieczności informowania o nich właściwego organu. Uchybienie obowiązkowi uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, w razie niemożliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, skutkuje nakazem rozbiórki (w przypadku budowy obiektu budowlanego: rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, art. 48 i 49 b ustawy) lub nakazaniem zaniechania dalszych robót budowlanych, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (w przypadku innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy). Przedmiotem niniejszej sprawy jest budowa ogrodzenia. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy budowa ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane na działce nr 387 z dwóch stron: od strony drogi koniecznej (przebiegającej przez tę działkę) oraz od strony drogi publicznej – drogi powiatowej. W świetle powołanego przepisu, tylko część ogrodzenia zlokalizowana od strony drogi powiatowej wymagała zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Droga konieczna, przebiegająca przez teren prywatny, ustanowiona na mocy orzeczenia sądu powszechnego, nie jest bowiem drogą publiczną w rozumieniu tego przepisu. Prawidłowo zatem organ I instancji podjął działania zmierzające do ustalenia czy fragment ogrodzenia od strony drogi powiatowej został wykonany na podstawie zgłoszenia, a następnie, stwierdzając, że inwestorzy w dniu 16 maja 2007r. przed rozpoczęciem budowy przedmiotowego ogrodzenia od strony drogi powiatowej, dokonali jej zgłoszenia Staroście, który nie wniósł sprzeciwu, a więc stwierdzając, że inwestorzy nie dopuścili się samowoli budowlanej, decyzją z dnia [...]. odmówił nałożenia na nich obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Wbrew zarzutom skargi nie było podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem znaczenia podnoszony w skardze fakt, że budowę ogrodzenia zaczęto przed zgłoszeniem tj. już w dniu 8 maja 2007r. Zarzut ten dotyczy bowiem wyłącznie tej części ogrodzenia, która nie przylega do drogi powiatowej i nie przekracza wysokości 2, 20 m, a więc która - w świetle powołanych wyżej przepisów - w ogóle nie podlegała zgłoszeniu; budowa tej części ogrodzenia nie mogła być zatem przedmiotem kontroli przez organ nadzoru budowlanego. Ewentualne naruszenie przez inwestorów postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 7 lipca 1994r., sygn. akt [...] o ustanowieniu służebności drogi koniecznej na działce nr 387 skarżący mogliby podnosić wyłącznie w postępowaniu przed sądem cywilnym. Wbrew zarzutom skargi, dokonane zgłoszenie nie określało, że ogrodzenie od strony drogi powiatowej (przebiegające również przez inną działkę oznaczoną nr 366) ma mieć charakter jedynie tymczasowy. Zgłoszenie wyraźnie wskazywało, że ogrodzenie ma być trwałe: z prefabrykowanych płyt żelbetonowych z bramami stalowymi (k. 6 akt amin.), a oględziny z dnia 24 października 2007r. potwierdziły, że zostało ono wykonane zgodnie z tym zgłoszeniem "z elementów betonowych ażurowych osadzonych w ramach słupków betonowych w ziemi (k.7 akt amin.) Użyte przez Zarząd Dróg Powiatowych, w piśmie z dnia 16 maja 2007r. uzgadniającym wykonanie tego ogrodzenia, sformułowanie "tymczasowy", na które - jak należy sądzić - powołują się skarżący, nie oznacza zgody na budowę ogrodzenia "nietrwałego", nie na stałe związanego z gruntem. W ocenie Sądu, wyrażenie to wskazuje wyłącznie obowiązek inwestorów rozebrania ogrodzenia na własny koszt i bez prawa do odszkodowania w przypadku modernizacji drogi powiatowej (k.6). Prawidłowo organy uznały, że dla oceny legalności wykonanego ogrodzenia nie ma znaczenia kwestia ustalenia granic działki nr 387 (rozgraniczenia). Obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie wymagają, by przy zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych, w tym m.in. ogrodzenia od strony drogi publicznej, inwestor legitymował się dokumentem potwierdzającym jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; kwestia granic działek, przez które ma przebiegać inwestycja, wyznaczających obszar własności, nie ma więc znaczenia dla oceny legalności wykonanej budowy. Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, iż organ naruszył prawo nie wnosząc sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia i nie informując o zgłoszeniu m.in. właścicieli działki nr 367. Wyjaśnić należy, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dokonane na podstawie art. 30 ustawy nie wszczyna postępowania administracyjnego, ma jedynie charakter informacyjny. Organ, do którego skierowano zgłoszenie nie ustala stron postępowania, nie zawiadamia ich o zgłoszeniu, a w konsekwencji nie przeprowadza z ich udziałem postępowania wyjaśniającego; organ, o ile nie stwierdzi naruszenia obowiązujących przepisów, nie ma również obowiązku wydawania orzeczenia (decyzji, postanowienia) wyrażającego zgodę na wykonanie zgłoszonych robót. Tylko sprzeciw, wyrażony w formie decyzji, jeśli zostanie ona zaskarżona przez inwestora, podlega kontroli przez organ odwoławczy. Wbrew zarzutom skargi, organ administracji publicznej nie przekroczył swoich uprawnień kontrolując w niniejszym postępowaniu legalność ogrodzenia również w części obejmującej działkę nr 366, której legalności ani skarżąca ani inni współwłaściciele działki nr 367 nie kwestionowali. Ocena ta była przeprowadzona z urzędu, do czego organ był uprawniony na podstawie art. 61 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych, podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270)