II SA/Lu 530/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję S.A. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję SA z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od S.A. na rzecz skarżącej R. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 21 marca 2014 r. R. M. zwróciła się w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do P. D. S.A. z siedzibą w L. o udostępnienie kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia lub przebudowy linii elektroenergetycznych na stanowiącej własność wnioskodawczyni działce nr ewid. 1040/4 w miejscowości T. Decyzją z dnia [...], nr [...] spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanych informacji, wskazując, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, która jest - z mocy art. 5 ust 2, oraz art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - wyłączona od obowiązku udostępnienia. Spółka wyjaśniła, że podjęła określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ochrony przedmiotowych informacji przed ich udostępnianiem osobom trzecim. Spółka podkreśliła, że żądane informacje zamieszczone są w dokumentach, które są przechowywane w archiwach spółki, przez co dostęp do nich ma wąskie grono uprawnionych pracowników spółki. Nadto – w ocenie spółki – o objęciu żądanych przez wnioskodawcę informacji tajemnicą przedsiębiorstwa świadczy fakt, iż materiały te dotyczą zadań przedsiębiorstwa realizowanych w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica wynika zatem z wagi tych informacji dla prawidłowości funkcjonowania sieci w skali całego kraju, co potwierdza fakt, że spółka objęta jest treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo - obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze zm.). Ponadto, jak podkreśliła spółka, wniosek dotyczył wydania kopii decyzji administracyjnych, a zatem aktów podlegających udostępnieniu w trybie określonym w art. 73 k.p.a. Zdaniem spółki, skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego regulują przepisy kodeksu, to w tym zakresie, z mocy art. 2 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów tej ostatniej ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. M. podniosła, że tajemnicą przedsiębiorstwa nie mogą być objęte informacje powszechnie znane lub takie, o których treści zainteresowany może się legalnie dowiedzieć. Decyzją z dnia [...], nr [...], P. D. S.A. utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu stwierdziła, iż nie podziela stanowiska wnioskodawcy, bowiem to spółka, jako podmiot realizujący zadania operatora sytemu dystrybucji energii elektrycznej, decyduje samodzielnie o tym, co stanowi jej tajemnicę. Spółka jest podmiotem prawa handlowego, prowadzącym działalność gospodarczą, ma więc prawo i obowiązek zabezpieczać własne interesy majątkowe i gospodarcze. Jednocześnie spółka stanęła na stanowisku, że nie jest uprawniona dostarczać "przedsądowo" materiałów dowodowych stronie, która przygotowuje wobec niej roszczenia. Wbrew okolicznościom podanym przez wnioskodawcę, informacje te nie są powszechnie znane, gdyby bowiem tak było, to strona nie występowałaby o udzielenie tych informacji do przedsiębiorstwa energetycznego. W ocenie spółki, tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są w szczególności żądane przez wnioskodawcę dokumenty, które z tego względu są przechowywane w zorganizowanych archiwach wewnętrznych z ograniczonym dostępem, jako materiały wydzielone z dokumentacji eksploatacyjnej. Za uznaniem tych dokumentów za podlegające szczególnej ochronie przewidzianej dla informacji stanowiących przedmiot tajemnicy przedsiębiorstwa przemawiają także względy wynikające z konieczności ochrony własnych obiektów, bezpieczeństwa państwa oraz ochrony przed roszczeniami majątkowymi. Nadto, jak stwierdziła spółka, udostępnienie materiałów dotyczących budowy sieci elektroenergetycznej osobom postronnym poza kontrolą właściwych organów państwowych czy sądu, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia bezpieczeństwa funkcjonowania przedsiębiorstwa energetycznego realizującego istotne zadania publiczne. Skargę do sądu na powyższą decyzję złożyła R. M., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, na okoliczności wskazane już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosła, że w świetle art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej. Spółka podniosła, że w myśl art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, co dotyczy żądanych informacji w sprawie. Informacje, których żąda Skarżąca stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa energetycznego. Nadto tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej w przedmiocie, której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica również wynika z uwagi na fakt znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci także dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że P. D. S.A. objęta jest (cz.ll Załącznika, pod poz. 1) treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym - względy te potwierdzają tajemnicę oraz słuszność konieczności ochrony tej tajemnicy Spółki. Nadto żądane dokumenty dotyczą całej sieci, której tylko fragment przebiega na nieruchomości strony, a tym samym ich udostępnienie tylko tej stronie ujawniłoby nieuzasadnienie całą wiedzę na temat danej sieci w rejonie, co jest nie dopuszczalne z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wbrew stanowisku spółki zawartym w odpowiedzi na skargę, skarga jest dopuszczalna. Skarżąca złożyła bowiem skargę w terminie, po wyczerpaniu środków prawnych służących jej w postępowaniu prowadzonym przez spółkę w niniejszej sprawie. Z uwagi na treść stanowiska spółki zawartego w odpowiedzi na skargę, w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów tej ustawy, pozwala na dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 782), obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu P. P. G. E. S.A. w W. (61,89% akcji spółki – s. 77 sprawozdania Zarządu z działalności grupy kapitałowej za okres zakończony 30 czerwca 2013 r., dokument dostępny w WWW pod adresem: http://www.gkpge.pl/media/pdf/7_PGE_GK_HY_2013_Sprawozdanie_Zarzadu_z_dzialalnosci.pdf). P. P. G. E. S.A posiada 99,55% akcji spółki P. O..S.A., zaś ta ostatnia Spółka jest w posiadaniu 89,91% akcji P. D. S.A. (s. 13 Skróconego śródrocznego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za okres 6 miesięcy zakończony dnia 30 czerwca 2013 r., dokument dostępny pod adresem: http://www.gkpge.pl/media/pdf/5_PGE_HY_2013_srodroczne_sprawozdanie_skonsolidowane.pdf). Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu P. D. S.A. w L. Niezależnie od tego należy podkreślić, iż nawet gdyby uznać P. D. S.A. w L. za podmiot niezależny od Skarbu Państwa, to spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, niepubl., dostępny w CBOSA). Niewątpliwie, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Skoro zatem przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, to realizuje ono zadania publiczne. Stąd informacje dotyczące tych zadań są informacjami publicznymi. Nadto należy podkreślić, że z przepisów ustawy nie wynika, by podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej były wyłącznie jednostki prowadzące Biuletyn Informacji Publicznej. W ocenie sądu, żądane przez skarżąca informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy). We wniosku z dnia 21 marca 2014 r. skarżąca wystąpiła do P. D. S.A. w L. o udostępnienie kserokopii decyzji organów administracji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na należącej do niej działce. Niewątpliwie zatem żądała udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o których mowa w powołanym art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy. Sąd nie podziela również zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji spółki, iż żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy, bowiem wiąże się ono z dochodzeniem przez skarżącą od spółki roszczeń cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego, któremu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których, jak wskazano wyżej, należy P. D. S.A. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa, stanowiąc, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, ustawodawca ma za zadanie czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Ograniczenie to winno także być adekwatne do celu, jaki mu przyświeca (np. ochrona prywatności), który musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie naruszało konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 2022/12, CBOSA). Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę lokalizacji i budowy sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle bowiem utrwalonego orzecznictwa sądowego, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 642/13, niepubl., wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 184/12, z dnia 28 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 212/12 oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, niepubl., dostępne w CBOSA, wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Przyjęcie, że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być bowiem odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego, ani nawet interesu faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy). O tym, czy konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, nie może decydować okoliczność, kto i dla jakich celów żąda udostępnienia informacji. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w regulacjach zawartych w przepisach ustawy. Odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Sąd nie podziela również wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska spółki, że żądane przez skarżąca informacje nie mogły zostać udostępnione, gdyż stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Należy podkreślić, że prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei w myśl art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1). W doktrynie podnosi się, że wskazane pojęcia w istocie stanowią synonimy, a zatem, dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy", należy posiłkowo odwołać się do definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). Z uwagi na przedmiot informacji, których udostępnienia domagała się skarżąca, nie można uznać, by informacje te miały charakter poufny, uzasadniający ich ochronę na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości, że co do zasady decyzje organów administracyjnych wydawane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie podlegają ze swej istoty utajnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., I OSK 1482/13, niepubl., dostępny w CBOSA). Nie sposób ponadto przyjąć, by decyzje administracyjne dotyczące robót budowlanych zrealizowanych bądź mających zostać zrealizowane na określonej nieruchomości, których udostępnienia domaga się skarżąca, podlegać winny szczególnej ochronie polegającej na uniemożliwieniu ujawnienia ich treści właścicielom tejże nieruchomości. Taka interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadziłaby do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, bowiem skutkowałaby ingerencją w istotę tego prawa. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył, podnieść należy, że nie zostało wykazane, by skarżąca była stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji czy budowy linii energetycznych na wskazanych przez niego działkach, co umożliwiałoby dostęp do żądanych informacji na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Ponadto ograniczenie skarżącej możliwości uzyskania tych informacji jedynie do trybu kodeksowego w sposób nieuzasadniony stawiałoby ją w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania tej informacji od innych osób, którym tytuł własności do danej działki nie przysługuje. Należy ponadto zauważyć, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 7 kwietnia 2014 r. zostały podpisane przez Zastępcę Dyrektora Rejonu Energetycznego B. P. lubelskiego oddziału P. D. S.A. Tymczasem z aktualnej informacji z Krajowego Rejestru Sądowego – Rejestru Przedsiębiorców wynika, że do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu spółki albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. W aktach sprawy brak jest umocowania dla Zastępcy Dyrektora Rejonu Energetycznego B. P. do reprezentowania spółki, w tym do wydawania w jej imieniu decyzji administracyjnych. Wyżej wskazane uchybienia czynią zasadnym zarzut naruszenia przez spółkę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 7 kwietnia 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, spółka uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności rozpozna wniosek skarżącej z dnia 21 marca 2014 r. w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. O ile jest w posiadaniu wskazanych przez skarżącą dokumentów, udzieli żądanej informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku. Gdyby natomiast spółka, posiadając żądane informacje, nie miała możliwości udostępnienia ich w sposób wskazany we wniosku, powinna powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem (art. 14 ust. 2 ustawy). Spółka dokona tych czynności z zachowaniem wynikającego z KRS sposobu jej reprezentacji. Z tych względów sąd orzekł, jak w sentencji.