II SA/Lu 530/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu J. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], przyznano Z. W. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] r. i odstąpiono od żądania zwrotu wydatków na poniesione świadczenie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania Z. W.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało właściwie uzasadnione i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Pomoc ta jest uzasadniona sytuacją, w jakiej znajduje się odwołujący i chociaż została przyznana w wysokości niesatysfakcjonującej odwołującego, to, zdaniem Kolegium, nie jest dowolna. Wysokość otrzymywanej pomocy jest adekwatna do aktualnych możliwości organu, który z puli środków finansowych, którymi dysponuje na ten cel, musi udzielać pomocy również wielu innym osobom i rodzinom jej potrzebującym, nierzadko znajdującym się w trudniejszej od odwołującego sytuacji, w szczególności rodzinom z dziećmi bez stałego źródła dochodu lub z bardzo niskim dochodem oraz dzieciom w ramach wydawanych posiłków w szkołach. Kolegium wskazało, że wcześniejszą decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], uchylając decyzję organu pierwszej instancji, zwiększyło pomoc przyznaną Z. W. na zakup posiłku lub żywności do [...] zł miesięcznie w okresie od [...] 2015 r. Następnie w okresie od [...] 2015 r. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] otrzymał on pomoc na zakup posiłku lub żywności w wysokości [...] zł miesięcznie. Kolegium zaznaczyło, że w budżecie ośrodka na rok 2015 plan wydatków na realizację programu rządowego w zakresie dożywiania (posiłki w szkołach oraz zasiłki celowe i świadczenia rzeczowe) opiewał na kwotę [...]zł (dane z poprzednich postępowań wyszczególnione w decyzji organu z dnia [...] grudnia 2015 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r.), natomiast w 2016 r. plan opiewa na kwotę [...]zł. Ośrodek ma więc do dyspozycji mniejsze środki finansowe, stąd organ musi tak miarkować pomoc, aby najbardziej potrzebujący nie pozostali bez wsparcia. Stąd Z. W. dysponującemu stałym dochodem, który otrzymuje od dłuższego czasu comiesięczną pomoc na dożywianie, przyznana została pomoc w wysokości [...] zł miesięcznie. Kolegium podniosło, że w przeszłości zdarzało się, że odwołujący otrzymywał pomoc na dożywianie w wyższej kwocie, jednak nie powoduje to powstania roszczenia o przyznanie mu pomocy w takiej samej kwocie obecnie. Podkreśliło, że nie jest to jedyna pomoc, jaką skarżący otrzymuje od organu. W skardze na tę decyzję Z. W. określił członków Kolegium "pseudopsychiatrami" i "skompromitowanymi urzędnikami". Zarzucił Kolegium rażące naruszanie prawa, pomówienia, znieważanie, agresję, samowolę i arogancję. Stwierdził, że Kolegium "fałszuje jego stan zdrowia". Wskazał na brak udziału w postępowaniu w pierwszej instancji i podniósł, że członkowie Kolegium nie zostali wyłączeni w trybie art. 24 k.p.a., choć były ku temu podstawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów skargi, wyjaśniło, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nie wydał z urzędu postanowienia o wyłączeniu wskazanych w skardze członków Kolegium, ponieważ nie było ku temu podstaw, a Z. W. nie wnioskował o wyłączenie członków Kolegium od udziału w sprawie. We wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. Z. W. zwrócił się o wyłączenie od udziału w sprawie pracowników socjalnych oraz Kierownika OPS w [...] i w odpowiedzi na ten wniosek postanowieniami z dnia [...] stycznia 2016 r. Wójt Gminy [...] odmówił wyłączenia tych osób od udziału w sprawie. W ocenie Kolegium, zarzut braku udziału skarżącego w postępowaniu pierwszej instancji jest niezasadny, ponieważ pismami z dnia [...] stycznia 2016 r. Z. W. i T. W. zostali poinformowani o terminie wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania w dniu [...] stycznia 2016 r. w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Z. W., dobrowolnie opuszczając miejsce zamieszkania w dniu wywiadu, sam pozbawił się możliwości udziału w jego przeprowadzeniu. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. uprzedził on organ, że opuści miejsce zamieszkania, a w wywiadzie weźmie udział jego żona. Kilkakrotnie w trakcie postępowania zwracał się do organu pismami. Został również przez Kolegium powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag na piśmie, z której to możliwości nie skorzystał. Podniesione w stosunku do Kolegium zarzuty fałszowania stanu zdrowia, rażącego naruszanie prawa, pomówień, znieważanie, agresji, samowoli, arogancji, itp. okoliczności są, według Kolegium, niekonkretne i niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygniecie w sprawie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej jako u.p.s.) w związku z regulacjami uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r., poz. 821, dalej jako "Program"). Jak wynika z punktu II Programu, jego strategicznym celem jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. Ze środków przekazywanych w ramach realizacji Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy określone w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 tej ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (punkt V Programu). Objęta Programem pomoc państwa w zakresie dożywiania realizowana jest trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Świadczenia przyznawane w ramach Programu stanowią rodzaj zasiłków celowych, które, w myśl art. 39 u.p.s., mogą być przyznane w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w tym na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności (ust. 1 i 2). Orzekając w przedmiocie pomocy na dożywianie, organ pomocy społecznej działa w ramach uznania administracyjnego zarówno w zakresie przyznania bądź nieprzyznania świadczenia, jak i co do ustalenia jego wysokości, czy też czasu, na jaki zostanie przyznane. Nie ulega przy tym wątpliwości, że spełnienie kryteriów przyznania pomocy na dożywianie w ramach Programu nie przesądza o konieczności przyznania takiej pomocy w rozmiarze żądanym przez wnioskodawcę. Przede wszystkim jednak warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest zachowanie kryterium dochodowego. W dacie orzekania przez organy obu instancji kwota kryterium dochodowego dla osób samotnie gospodarujących wynosiła [...] zł (art. 8 ust. 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. poz. 1058). Oznacza to, że podwyższone dla potrzeb Programu kryterium dochodowe, odpowiadające 150% tej kwoty, wynosiło w tym czasie [...] zł. Taką samą wysokość kryterium określa również uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2014 r. poz. 610). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący spełnia określone w przepisach ustawy o pomocy społecznej oraz w Programie kryteria przyznania pomocy w zakresie dożywiania. Jego dochód jako osoby samotnie gospodarującej wynosi bowiem [...] zł miesięcznie, a zatem mieści sią w granicach obowiązującego w czasie orzekania kryterium dochodowego. Skarżący legitymuje się jednocześnie orzeczeniem zaliczającym go na stałe do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] czerwca 2002 r.). Te okoliczności pozwalały uznać, że skarżący spełnia przesłanki wymienione w art. 7 u.p.s., a tym samym jest podstawa do przyznania mu świadczenia ze środków Programu. Organy, działając w warunkach uznania administracyjnego, ustaliły wysokość świadczenia na [...] zł miesięcznie w okresie od dnia [...] 2016 r., co stało się przedmiotem sporu. W związku z tym, że decyzja w przedmiocie przyznania tego świadczenia oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, sądowoadministracyjna kontrola tej decyzji sprowadza się do ustalenia, czy organ nie przekroczył granic uznania. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Konstrukcja uznania administracyjnego nie zwalnia organu z zachowania standardów procedury administracyjnej. Przeciwnie, obliguje organ do podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ działający w ramach uznania administracyjnego jest zatem obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Obowiązki te ciążą również na organie drugiej instancji, który, stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a., może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. W niniejszej sprawie nie sposób zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji - naruszenia prawa. Wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Organ, argumentując wysokość przyznanej skarżącemu pomocy, wskazał - z jednej strony - na stałe źródło dochodu skarżącego, a także pomoc udzielaną mu systematycznie przez gminę, a z drugiej strony - na ograniczone środki finansowe gminy i konieczność udzielania pomocy również innym osobom. Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji życiowej skarżącego, spowodowanej złym stanem zdrowia i niskimi dochodami, ale fakt udzielania skarżącemu od lat stałej pomocy ze środków gminy, jak również okoliczność posiadania przez gminę ograniczonych możliwości finansowych na tę pomoc, czyni rozstrzygnięcie tych organów zgodnym z prawem. Skarżący nie przedstawił przy tym ani we wniosku o udzielenie pomocy, ani w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji żadnych okoliczności wskazujących na znaczne pogorszenie się jego sytuacji życiowej, odgraniczając się wyłącznie do ogólnego kwestionowania rozstrzygnięć organów i kwestionowania kwalifikacji funkcjonariuszy publicznych. Skoro zatem w uzasadnieniach decyzji organy w sposób przekonujący i wszechstronny wyjaśniły, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości [...] zł, to nie sposób uznać, by doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W sposób dostateczny, z zachowaniem standardów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., wytłumaczono skarżącemu, jakie okoliczności miały wpływ na wysokość oraz okres przyznanego mu świadczenia pieniężnego. Materiał dowodowy w sprawie jest kompletny i został poddany rzetelnej ocenie, stąd wydanym decyzjom nie można zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji okoliczność, iż wysokość przyznanego świadczenia nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego, nie może uzasadniać uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu bezzasadny jest podniesiony w skardze zarzut niewyłączenia od orzekania w niniejszej sprawie członków Kolegium, bowiem nie zachodzą w tej sprawie żadne przesłanki wynikające z art. 24 k.p.a. W szczególności przesłanki takiej nie może stanowić fakt, że członkowie SKO w L. orzekali w innych sprawach skarżącego, w których rozstrzygnięcia były dla niego niekorzystne. Skarżący nie składał przy tym w trakcie postępowania wniosku o wyłączenie członków Kolegium. Z kolei w zakresie wniosków o wyłączenie pracowników socjalnych i Kierownika OPS w [...] (złożonych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego) stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji – przed wydaniem decyzji wydał w tym przedmiocie stosowne postanowienia. Natomiast zarzut dotyczący "zafałszowania" przez organy stanu zdrowia i sytuacji życiowej skarżącego nie został przez niego sprecyzowany. Ponadto z akt sprawy bezspornie wynika, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący miał zapewniony czynny udział. Brak udziału w niektórych czynnościach postępowania nastąpił wyłącznie z woli skarżącego (uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), nie zaś w rezultacie zaniedbań organu. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c/ i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. poz. 1805).