II SA/Lu 532/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. S. kwotę 2.389 (dwa tysiące trzysta osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 9 [...] 2008 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania T.a S. zarządcy masy upadłości "A." Spółki z o.o. w Warszawie od decyzji Starosty P. z dnia 6 [...] 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Firmie Handlowo – Usługowej "B." M. S. pozwolenia na budowę stacji paliw LPG na działkach nr 180/3 i 180/5 w miejscowości C. gmina K. D. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się T. S. wnosząc o jej uchylenie i podnosząc, że planowana inwestycja będzie sąsiadowała z rozlewnią wody mineralnej, co stanowi potencjalne zagrożenie ekologiczne dla środowiska naturalnego. Dodał także, że Spółka "A." będąca właścicielem drogi przylegającej do działki, na której ma być budowana stacja, nie wyrażała zgody na jej budowę. W odwołaniu znalazła się także informacja o rozpoczęciu prac przed wydaniem pozwolenia na budowę. Wojewoda decyzją z dnia 22 [...] 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w oparciu o art. 28 ust. 1i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, po ustaleniu, że stacja paliw LPG jest wykonana w 100%. Inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 28 [...] 2008 r. sygn. akt II SA/Lu [...]/07 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że podjęcie orzeczenia na skutek rozpatrzenia odwołania podmiotu, co do którego brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, że jest stroną postępowania naruszyło przepisy art. 7, 77 § 1, 80, 105 § 1, 136 i 138 § 1 pkt 2 kpa. Rozpatrując sprawę ponownie w trybie odwoławczym, po analizie akt sprawy, organ II instancji stwierdza, iż w omawianym postępowaniu prawidłowo ustalono strony postępowania (zgodnie z tymi ustaleniami doręczono decyzję), chociaż we wskazanym obszarze oddziaływania pominięto działki nr 169/7, 169/8 i 169/9. Jak wynika z pisma z dnia 10 maja 2007 r. inwestor dla prowadzenia działalności na dzierżawionych od Gminy K. D., działkach nr 180/3 i 180/5 położonych w miejscowości C., potrzebuje dojazdu do drogi wojewódzkiej. Wskazana droga dojazdowa składa się z działek nr 169/7, 169/8, 169/9 i 169/10. W obszarze oddziaływania ujęto wyłącznie działkę nr 169/10. Właścicielem działek nr 169/7, 169/8 i 169/9 jest Spółka "A.". Art. 28 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy zatem stwierdzić, że Spółka "A." jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw LPG na działkach nr 180/3 i 180/5. Organ odwoławczy podnosi ponadto, że decyzja skierowana do Spółki "A." została jej doręczona w dniu 13 sierpnia 2007 r. Termin do złożenia odwołania upływał zatem w dniu 27 stycznia 2008 r. Z taką też datą wpłynęło odwołanie. Zapis art. 130 § 2 kpa stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji i w tej sytuacji należy ocenić uznanie decyzji za ostateczną w dniu 28 stycznia 2007 r. za błędną. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem tego przepisu nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującą te roboty. Postępowanie polegające na rozpatrzeniu wniosku dotyczącego wykonanych lub nawet rozpoczętych robót budowlanych należy uznać za bezprzedmiotowe. Na poparcie takiego stanowiska organ orzekający przytacza orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Jak wynika z pisma PINB w P. z dnia 5 października 2007 r. przekazującego informacje uzyskane podczas przeprowadzonych w dniu 4 października 2007 r. oględzin, przedmiotowa stacja paliw LPG jest wykonana w 100%. W związku z tym, zgodnie z przytoczoną linią orzecznictwa postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. W skardze na decyzję Wojewody M. S. wnosi o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, 80 i 81 kpa, a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji mający wpływ na jej treść, polegający na ustaleniu, iż w obszarze oddziaływania inwestycji skarżącej znajdują się nieruchomości, których właścicielem jest Spółka "A.". W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, iż Wojewoda nie wskazał ani przepisów prawnych ani związanych z nimi ograniczeń, które wywołałaby niniejsza budowa. Przytacza także definicję obszaru oddziaływania zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i podkreśla, że szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości, a także przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska. Fakt, że Spółka " A." jest właścicielem części drogi dojazdowej, nie stanowi o tym, że przysługuje jej przymiot strony. Skarżąca podnosi ponadto, że organ odwoławczy czyniąc inne ustalenia niż organ I instancji (co do pominięcia w obszarze oddziaływania działek Nr 169/7, 169/8 i 169/9) winien zidentyfikować wszystkie przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia i na podstawie tych przepisów wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu oraz należycie zgodnie z przepisami kpa uzasadnić swoje stanowisko, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była decyzja Wojewody z dnia 3 [...] 2008 r. uchylająca decyzję Starosty P. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Firmie Handlowo-Usługowej "B." M. S. pozwolenia na budowę stacji paliw LPG w miejscowości C.. Jednocześnie, organ odwoławczy umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z wydanym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 [...] 2008 r., sygn. akt II SA/Lu [...]/07. A zatem zgodnie z brzmieniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W piśmiennictwie (J.P.Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004 r. str. 223) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych, wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu, mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Naruszenie przez organy administracyjne postanowień powołanego przepisu powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie skargi – uchylenia zaskarżonej decyzji, zaś niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 [...] 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu [...]/07) wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien ustalić, czy wnoszący odwołanie należy do kręgu osób wskazanych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Powinien on dążyć do wyjaśnienia tej okoliczności zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, mając na uwadze dokonaną w doktrynie i orzecznictwie interpretację pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Sąd podkreślił, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie zalicza do stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę osób, którym przysługują prawa obligacyjne do nieruchomości. Okoliczność, że Spółka jest dzierżawcą nieruchomości oznaczonej jako działka nr 180/6 nie daje zatem podstaw do uznania jej za stronę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy. Wprawdzie rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda uznał, że poprawnie określony obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje działki nr 180/3, 180/5, 180/6, 169/7, 169/8, 169/9 i 169/10. Właścicielem działek nr 169/7, 169/8 i 169/9 jest "A." Spółka z o.o. , przy czym działki te wraz z działką nr 169/10 (której właścicielem jest Gmina K. D.) stanowią drogę dojazdową do planowanej inwestycji. Z tego też względu, zdaniem organu odwoławczego, Spółka "A." jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji pali LPG na działkach nr 180/3 i 180/5 w miejscowości C.. Tak lakoniczne uzasadnienie przyznania Spółce "A." przymiotu strony, narusza powołany wyżej przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również art. 107 § 3 kpa. Rozpoznając poprzednio skargę na decyzję Wojewody – Sąd podkreślił, że organ administracji ma obowiązek po pierwsze, zidentyfikować wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają powołane w definicji (obszaru oddziaływania obiektu) ograniczenia, po drugie zaś, zmuszony jest do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu na podstawie tych przepisów odrębnych. W orzecznictwie wskazuje się, że za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na postawie jego rodzaju i charakterystyki. Natomiast właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektową nadbudową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda nie zastosował się do wskazań zawartych w przytoczonym wyżej uzasadnieniu wyroku. Nie można bowiem przyjąć, że sam fakt dysponowania przez Spółkę "A." częścią drogi dojazdowej do planowanej inwestycji spowoduje ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, droga ta stanowi dojazd do pól dla okolicznych rolników, jest także dojazdem do istniejącej na działkach nr 180/3 i 180/5 Firmy "B.", prowadzącej sprzedaż materiałów budowlanych i świadczącej usługi transportowe. Uregulowanie kwestii dojazdu do planowanej stacji LPG może być przedmiotem postępowania cywilnego (ustanowienie służebności drogi koniecznej). Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę, organ administracji powinien, mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, ustalić czy wnoszącemu odwołanie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zaś po dokonaniu stosownych ustaleń powinien uzasadnić swoje stanowisko zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy.