II SA/Lu 532/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu J. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: OPS [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na podstawie art. 50 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm., dalej jako u.p.s.) i § 4 ust. 3 i ust. 7 rozporządzenia Ministra P. Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1593, ze zm.): 1) przyznano Z. W. nieodpłatnie specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych) w okresie od [...] 2016 r.; 2) ustalono, że usługi opiekuńcze będą świadczone w miejscu zamieszkania przez L. Stowarzyszenie Ochrony Zdrowia Psychicznego w L.; 3) ustalono, że zakres przedmiotowy usług obejmuje: - kształtowanie umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowania do aktywności leczenia i rehabilitacji, prowadzenie treningów umiejętności samoobsługi i umiejętności społecznych oraz wspieranie, także w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych w szczególności takich jak: samoobsługa zwłaszcza wykonywanie czynności gospodarczych i porządkowych w tym umiejętność utrzymania i prowadzenia domu, dbałość o higienę i wygląd, utrzymanie kontaktów z domownikami oraz ze społecznością lokalną, wspólne organizowanie i spędzanie czasu wolnego; - interwencje i pomoc w życiu i w rodzinie, w tym: pomoc w radzeniu sobie w sytuacjach kryzysowych, poradnictwo specjalistyczne, interwencje kryzysowe, wsparcie psychologiczne, rozmowy terapeutyczne, doradztwo, koordynacja działań innych służb na rzecz rodziny, której członkiem jest osoba uzyskująca pomoc w formie specjalistycznych usług, kształtowanie pozytywnych relacji osoby wspieranej z osobami bliskimi, współpraca z rodziną - kształtowanie odpowiednich postaw wobec osoby chorującej niepełnosprawnej; - naukę planowania budżetu, asystowanie przy ponoszeniu wydatków, -zwiększenie umiejętności gospodarowania własnym budżetem oraz usamodzielnianie finansowe; - pielęgnację - jako wspieranie procesu leczenia w tym: pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych, uzgadnianie i pilnowanie terminów wizyt lekarskich, badań diagnostycznych, pomoc w wykupywaniu lub zamawianiu leków w aptece, pilnowanie przyjmowania leków oraz obserwowanie ewentualnych skutków ubocznych ich stosowania, pomoc w dotarciu do placówek służby zdrowia; - pomoc mieszkaniową, w tym: w organizacji drobnych remontów, adaptacji, napraw; - kształtowanie właściwych relacji osoby uzyskującej pomoc z sąsiadami. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania Z. W.. W uzasadnieniach rozstrzygnięć organy obu instancji podniosły, że pismami z dnia [...] stycznia 2016 r. Z. W. i T. W. zostali poinformowani o terminie wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania w dniu [...] stycznia 2016 r. w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. W dniu [...] stycznia 2016 r. pracownicy socjalni w asyście funkcjonariuszy Policji przyjechali do miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Z. W. nie zastano w miejscu zamieszkania, natomiast jego żona udzieliła informacji do wywiadu, oświadczając, że w sytuacji męża "nic się nie zmieniło". Organy ustaliły, że Z. W. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, pozostaje w separacji z żoną, jest zdolny do samodzielnej egzystencji: sam się ubiera i samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, robi zakupy, jeździ do lekarza, załatwia swoje i żony sprawy w urzędzie. Jego środkiem lokomocji jest rower. Źródłem utrzymania Z. W. jest emerytura w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto) miesięcznie. Z uwagi na zajęcia komornicze emerytura jest wypłacana w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ wyjaśniły, że Z. W. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2002 r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w związku z chorobą psychiczną. Z treści orzeczenia wynika, iż wskazana jest częściowa opieka osób drugich w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Według żony, wnioskodawca leczy się na schorzenia kardiologiczne i reumatyczne (z ustaleń Kolegium we wcześniejszych sprawach wynika, że jest to nadciśnienie tętnicze, początek choroby wieńcowej oraz zwyrodnienie stawów). Z obserwacji w środowisku wynika, że na swój wiek jest na tyle sprawny fizycznie, iż jest w stanie wskazane w zaświadczeniu czynności wykonywać samodzielnie. Z. W. nie ma problemów z samodzielnym poruszaniem się, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, co stwierdza nawet jego żona, jest widywany przez pracowników socjalnych w środowisku, porusza się samodzielnie po miejscowości [...], jeździ rowerem, utrzymuje kontakty z żoną i innymi osobami, samodzielnie robi zakupy i chodzi do lekarza. Sam załatwia i prowadzi sprawy swoje i żony w OPS w [...], SKO w L., w WSA w L. i Sądzie Rejonowym L. z siedzibą w Ś.. Organy obu instancji stwierdziły w związku z powyższym, że nie zachodzą obiektywne okoliczności przemawiające za przyznaniem usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w większym wymiarze, jak również za przyznaniem usług w soboty, niedziele i święta. Uznały, że przyznane usługi specjalistyczne w pełni zaspokajają niezbędne potrzeby skarżącego wynikające ze stanu jego zdrowia i odpowiadają dyspozycji § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Kolegium podniosło, że akta zawierają zaświadczenie lekarskie z NZOZ Praktyka Lekarza Rodzinnego "U. " w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., z którego jedynie potrzeba zapewnienia kontaktu z otoczeniem mieści się w zakresie usług specjalistycznych i została uwzględniona w przedmiocie przyznanych usług specjalistycznych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W złożonej na decyzję Kolegium skardze Z. W. nazwał członków Kolegium "pseudopsychiatrami" i "skompromitowanymi urzędnikami" i w stosunku do Kolegium użył określeń: "rażące naruszanie prawa, pomówienia, znieważanie, agresja, samowola, arogancja, itp. okoliczności". Stwierdził, że Kolegium fałszuje jego stan zdrowia. Wskazał na brak udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Zarzucił, że członkowie Kolegium nie zostali wyłączeni w trybie art. 24 k.p.a., mimo, że były ku temu podstawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów skargi, wyjaśniło, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nie wydał z urzędu postanowienia o wyłączeniu wskazanych w skardze członków Kolegium, ponieważ nie było ku temu podstaw, a Z. W. nie wnioskował o wyłączenie członków Kolegium od udziału w sprawie. We wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. Z. W. zwrócił się o wyłączenie od udziału w sprawie pracowników socjalnych oraz Kierownika OPS w [...] i w odpowiedzi na ten wniosek postanowieniami z dnia [...] stycznia 2016 r. Wójt Gminy [...] odmówił wyłączenia tych osób od udziału w sprawie. W ocenie Kolegium, zarzut braku udziału skarżącego w postępowaniu pierwszej instancji jest niezasadny, ponieważ pismami z dnia [...] stycznia 2016 r. Z. W. i T. W. zostali poinformowani o terminie wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania w dniu [...] stycznia 2016 r. w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Z. W., dobrowolnie opuszczając miejsce zamieszkania w dniu wywiadu, sam pozbawił się możliwości udziału w jego przeprowadzeniu. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. uprzedził on organ, że opuści miejsce zamieszkania, a w wywiadzie weźmie udział jego żona. Kilkakrotnie w trakcie postępowania zwracał się do organu pismami. Został również przez Kolegium powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag na piśmie, z której to możliwości nie skorzystał. Podniesione w stosunku do Kolegium zarzuty fałszowania stanu zdrowia, rażącego naruszanie prawa, pomówień, znieważanie, agresji, samowoli i arogancji są, według organu, niekonkretne i niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygniecie w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej jako u.p.s.). W myśl art. 50 ust. 1 u.p.s., pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Stosownie natomiast do art. 50 ust. 2 u.p.s., usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Z kolei art. 50 ust. 4 u.p.s. stanowi, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Usługi takie między innymi mogą być przyznane osobie, która z powodu choroby wymaga pomocy innych osób, a rodzina nie może takiej pomocy zapewnić. Istota tej pomocy sprowadza się do przyznania świadczenia sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Przyznanie pomocy w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności, zaś ustalenie jej wymiaru wymaga uwzględnienia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Dlatego w każdej sprawie organ pomocy społecznej rozważa sytuację życiową osoby ubiegającej o pomoc, jej stan zdrowia i na tej podstawie ustala zakres niezbędnych dla niej usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia tej pomocy przez ośrodek pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji, o której mowa w tym przepisie. Jest oczywiste, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o nią, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanych i wnioskowanych przez te osoby rozmiarach. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że uprawnienia wynikające w przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, polegają zatem jedynie na uzupełnianiu środków, możliwości i uprawnień własnych osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Także kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia, oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy on zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega zatem samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10 opubl. w CBOSA). Jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2002r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z siedzibą w L. skarżący został zaliczony na stałe do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z przyczyną niepełnosprawności (P), ze wskazaniem konieczności częściowej opieki osób drugich. Z ustaleń organu wynika, że skarżący, mimo wskazanych przez niego chorób, porusza się samodzielnie, samodzielnie robi zakupy, jest zdolny do samoobsługi, samodzielnie ustala wizyty lekarskie, samodzielnie jeździ do lekarzy, załatwia sprawy urzędowe swoje i żony. Zakres przyznanych mu specjalistycznych usług opiekuńczych jest zatem adekwatny do jego stanu zdrowia i możliwości finansowych organu. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, dla wymiaru i zakresu omawianego świadczenia nie ma decydującego znaczenia opinia biegłego psychiatry z [...] października 2016 r. sporządzona na zlecenie Sądu Rejonowego L. W. w związku ze złożonym przez skarżącego pozwem przeciwko Gminie [...] o zapłatę [...] złotych z tytułu świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych od [...] stycznia 2013 r. w wymiarze mniejszym, niż świadczone do [...] grudnia 2012 r. Bez wątpienia treść opinii ma znaczenie dla ustalenia stanu zdrowia skarżącego i na tej podstawie określenia zakresu niezbędnych dla niego usług opiekuńczych, jednak to do organu należy podjęcie decyzji w tej kwestii. Nieuzasadnione jest oczekiwanie skarżącego, że przy niezmienionej sytuacji bytowej powinien otrzymać pomoc w takiej samej wysokości, jak poprzednio lub wyższej. Każdy wniosek o przyznanie prawa pomocy wszczyna nową sprawę, w której organ ma obowiązek na nowo ustalić stan faktyczny i rozpoznać ją, kierując się zasadami wyznaczającymi granice uznania. Podobnie należy ocenić treść zaświadczenia lekarskiego z [...] lutego 2015 r., w którym wskazano, że skarżący wymaga opieki osób drugich, gdyż w piśmie z Poradni Lekarza Podstawowej Opieli Zdrowotnej wyjaśniono, że wspomniane zaświadczenie było wystawione na podstawie wywiadu z pacjentem, badania lekarskiego oraz posiadanej przez pacjenta dokumentacji, jednak bez informacji z wywiadu środowiskowego. Co istotne, z pisma wynika, że decyzję co do wymiaru, rodzaju i czasu usług dla pacjenta pozostawiono do decyzji organu. Ponadto, w ocenie Sądu, bezzasadny jest podniesiony w skardze zarzut niewyłączenia od orzekania w niniejszej sprawie członków Kolegium, bowiem nie zachodzą w tej sprawie żadne przesłanki wynikające z art. 24 k.p.a. W szczególności przesłanki takiej nie może stanowić fakt, że członkowie SKO w L. orzekali w innych sprawach skarżącego, w których rozstrzygnięcia były dla niego niekorzystne. Skarżący nie składał przy tym w trakcie postępowania wniosku o wyłączenie członków Kolegium. Z kolei w zakresie wniosków o wyłączenie pracowników socjalnych i Kierownika OPS w [...] (złożonych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego) stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji – przed wydaniem decyzji wydał w tym przedmiocie stosowne postanowienia. Natomiast zarzut dotyczący "zafałszowania" przez organy stanu zdrowia i sytuacji życiowej skarżącego nie został przez niego sprecyzowany. Z akt sprawy bezspornie wynika, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący miał zapewniony czynny udział. Brak udziału w niektórych czynnościach postępowania nastąpił wyłącznie z woli skarżącego (uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), nie zaś w rezultacie zaniedbań organu. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c/ i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. poz. 1805).