II SA/Lu 532/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. znak: IF-VII.7840.6.4.2024.RW w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 24 kwietnia 2024 r. Wojewoda Lubelski (dalej także jako: Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania D. N. (dalej jako: skarżąca), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Chełmskiego (dalej jako: Starosta) z 8 stycznia 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 6 lipca 2023 r. Wójt Gminy Chełm zatwierdził podział nieruchomości zgodnie z projektem podziału działki [...] o powierzchni 1,5843 ha w ten sposób, że powstały działki: nr ewid. [...] o powierzchni 0,0419 ha (droga wewnętrzna), nr ewid. [...] o powierzchni 0,125 ha, nr ewid [...] o powierzchni 0,125 ha i działka nr ewid. [...] o powierzchni 1,2924 ha. Wnioskiem z 13 grudnia 2023 r. inwestorzy – skarżąca i E. P. – złożyli wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz infrastrukturą na działce nr ewid. [...], gmina [...]. Decyzją z 8 stycznia 2024 r. Starosta m. in. na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r., poz. 682, dalej jako: p.b.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z doziemnym odcinkiem instalacji: energetycznej nn oraz gazu ziemnego nc na dz. nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym U. w jednostce ewidencyjnej [...]. Organ I instancji wskazał, że działka inwestorów powstała w wyniku podziału, a jej powierzchnia wynosi 1 250 m2. Została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i znajduje się na obszarze [...] – tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zgodnie z § 10 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej powinna wynosić nie mniej niż 1 500 m2 dla zabudowy zagrodowej i 1 000 m2 – dla zabudowy usługowej. Starosta ocenił, że planowana inwestycja nie może zostać zrealizowana na działce nr ewid. [...] o powierzchni 1250 m2, z uwagi na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającymi minimalną powierzchnię działki budowlanej (1 500 m2 dla zabudowy zagrodowej). Stwierdził zatem, że nie została spełniona przesłanka wydania decyzji z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., w związku z czym odmówił wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 4 p.b. Wskazaną na wstępie decyzją z 24 kwietnia 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Starosty. Organ drugiej instancji ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, że stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie takiego podziału ewidencyjnego nieruchomości, w wyniku którego powstaną działki gruntu niemożliwe do samodzielnego zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Właściciele nieruchomości nie mogą bowiem wprowadzać zagospodarowania niezgodnego z planem. Powierzchnia nowo wydzielanej działki determinuje możliwość jej zagospodarowania. Miejscowy plan przewiduje możliwość powstania w wyniku podziału działki mniejszej niż 1 500 m2 dla zabudowy zagrodowej wyłącznie w celu poszerzenia działki sąsiedniej, regulacji lub korekt granic lub wydzielenia terenów komunikacyjnych lub urządzeń infrastruktury technicznej. Okoliczności te – wskazane w § 10 ust. 4 miejscowego planu – nie występują w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosła D. N., podnosząc zarzuty: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego: a. art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a p.b. w zw. z § 10 ust. 2 uchwały Rady Gminy Chełm Nr VI/42/20154 z dnia 20 marca 2015 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w miejscowości U. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 22 kwietnia 2015, poz. 1433) przez uznanie, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie, na jaki powołuje się organ w żaden sposób nie dotyczy sytuacji nowo wydzielonej działki w wyniku podziału nieruchomości, a postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego nie określają minimalnej powierzchni działki budowlanej i w żaden sposób nie ograniczają prawa zabudowy na działkach mniejszych niż 1 500 m2; b. art. 35 ust. 4 p.b. przez bezzasadne uznanie, że strona nie spełniła wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy, a tym samym niezasadne odmówienie udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w żaden sposób nie ogranicza możliwości zabudowy na działkach o powierzchni poniżej 1 500 m2. 2. Ponadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności brak odniesienie się do argumentacji odwołującej, że zapisy § 10 ust. 2 uchwały Rady Gminy Chełm Nr VI/42/20154 z dnia 20 marca 2015 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w miejscowości U. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 22 kwietnia 2015, poz. 1433) nie dotyczą działek powstałych w wyniku podziału, a podziału i scalenia, a same zapisy planu w żaden sposób nie kreują minimalnej powierzchni działki budowlanej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka skarżącej – nr ewid [...] – znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr VI/42/2015 Rady Gminy Chełm z 20 marca 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w miejscowości U. (Dz. U. Woj. Lub. z 2015 r., poz. 1433; dalej jako: miejscowy plan). Planowana inwestycja podlega zatem ocenie pod kątem zgodności z ustaleniami tego miejscowego planu. Na podstawie § 10 ust. 2 miejscowego planu powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej powinna wynosić nie mniej niż 1 500 m2 – dla zabudowy zagrodowej (pkt 1); 1 000 m2 – dla zabudowy usługowej (pkt 2). W konsekwencji tego przepisu na skutek podziału działki nie może powstać działka przeznaczona pod zabudowę zagrodową o powierzchni mniejszej niż 1 500 m2 oraz działka przeznaczona pod zabudowę usługową o powierzchni mniejszej niż 1 000 m2. Należy także stwierdzić, że o ile dojdzie do podziału działki, na skutek czego powstanie działka o mniejszej powierzchni niż wskazane w powyższym przepisie, to nie może ona być wykorzystywana w celu realizacji odpowiednio zabudowy zagrodowej lub zabudowy usługowej. Może być jednakże wykorzystywana w innych celach, określonych w miejscowym planie. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145; dalej jako: u.g.n.) podziału można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl wskazanego powyżej art. 93 ust. 1 u.g.n. dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, że wydzielając działki należy ukształtować je w taki sposób, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z miejscowego planu. Zatem to od planu miejscowego zależy, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Niewątpliwie może dojść do sytuacji, w której – na skutek podziału działki – zachowana zostanie możliwość zabudowy jedynie w określonym zakresie np. w granicach funkcji uzupełniającej. Wbrew stanowisku skarżącej omawiany § 10 ust. 2 miejscowego planu jest w istocie przepisem określającym minimalną powierzchnię działek dla zabudowy zagrodowej (pkt 1) i zabudowy usługowej (pkt 2). W szczególności nie można uznać, że przepis ma zastosowanie tylko w sprawach dotyczących scalenia i podziału nieruchomości. Niewątpliwie dotyczy także podziału działek, na co wskazuje sama konstrukcja przepisów, które regulują zasady wydzielenia nowo powstałych działek (§ 10 ust. 1-6 miejscowego planu) i odrębnie wskazują, że dopuszcza się scalenie działek (§ 10 ust. 7 miejscowego planu). Mając na względzie wykładnię wskazanego powyżej art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., należy wskazać, że § 10 miejscowego planu ma zastosowanie także w sprawach z zakresu udzielenia pozwolenia na budowę. Na etapie zagospodarowania nieruchomości nie można bowiem pominąć ograniczeń, które powstały na skutek podziału nieruchomości. Odmienna wykładnia powyższego przepisu umożliwiłaby obejście prawa (czyli uniknięcie ograniczeń powstałych na skutek podziału nieruchomości). Należy w tym miejscu wskazać, że przyjęcie stanowiska prezentowanego przez skarżącą prowadziłoby do niedopuszczalnego różnicowania sytuacji właścicieli z uwagi na tryb ukształtowania wielkości działki, a zatem zasadniczo znajdujących się w takiej samej sytuacji. Umiejscowienie tego przepisu wśród norm dotyczących scalenia i podziału nie determinuje jego wykładni i nie ogranicza stosowania wyłącznie do spraw dotyczących podziału (scalenia i podziału). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu na skutek podziału nie może powstać działka budowlana o powierzchni mniejszej niż 1 500 m2 dla zabudowy zagrodowej. Działka skarżącej, która powstała w wyniku podziału i ma mniejszą powierzchnię niż wskazuje omawiany przepis, nie jest już działką budowlaną, na której może powstać zabudowa zagrodowa. W związku z powyższym działka skarżącej nie może zostać wykorzystana w celu realizacji zabudowy zagrodowej. planu. Sąd zważył, że działka znajduje się na obszarze [...]. Jest to teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Prawodawca miejscowy jako przeznaczenie podstawowe wskazał zabudowę zagrodową, a jako przeznaczenie uzupełniające – usługi służące produkcji rolniczej, garaże, parkingi, obiekty małej architektury, tablice i urządzenia reklamowe, drogi wewnętrzne – dojazdowe do gruntów rolnych, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (§ 13 ust. 2 pkt 1-2 miejscowego planu). W konsekwencji podziału działka – jak wskazano powyżej – nie może zostać wykorzystana pod zabudowę zagrodową, lecz może pełnić funkcje uzupełniające. Istnieje zatem możliwość jej legalnego zagospodarowania. Ponadto, jak trafnie wskazał Wojewoda, § 10 ust. 4 miejscowego planu również dopuszcza wydzielenie działki o powierzchni mniejszej niż wskazano w ust. 2 tego przepisu, ale jedynie w określonych celach tj. poszerzenia działki sąsiedniej (pkt 1), regulacji lub korekty granic (pkt 2) i wydzielenia terenów komunikacyjnych lub urządzeń infrastruktury technicznej (pkt 3). Prawodawca miejscowy przewidział zatem możliwość powstania w wyniku podziału nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę zagrodową lub usługową o parametrach mniejszych niż określono w § 10 ust. 2-3 miejscowego planu jedynie w określonych celach, prowadzących zasadniczo do modyfikacji granic i zwiększenia użyteczności działek sąsiednich. Działka skarżącej nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie. Strona nie może w ramach niniejszej skargi skutecznie zakwestionować treści przepisów miejscowego planu, ani decyzji dotyczącej podziału nieruchomości. Pozostałe zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie. Organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art.107 § 3 k.p.a. W szczególności należy zwrócić uwagę na to, że na podstawie art.107 § 3 k.p.a. organ nie ma obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, a jedynie do zarzutów mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące i odnosi się do wszystkich istotnych aspektów sprawy. Mając na względzie powyższe rozważania, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.