II SA/Lu 533/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania D. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 stycznia 2013 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce nr "a", położonej przy ul. [...] w [...] – utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, iż organ pierwszej instancji uwzględniając wniosek H. B. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, podkreślił, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych oraz jest zgodna z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i jego uzasadnienie. Kolegium wskazało, że działka nr "a" położona przy ul. [...] w [...], stanowi współwłasność wnioskodawczyni i jej męża, nie można więc uznać, że planowana inwestycja narusza prawo własności D. W. Ponadto, co podkreśliło Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skoro zamiar inwestycyjny dotyczy zmiany sposobu użytkowania, znajdującego się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, pomieszczenia gospodarczego na mieszkalne, to inwestycja będzie realizowana wyłącznie w obrębie tego istniejącego już budynku mieszkalnego. Zasadnie więc, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji odstąpił od ustalenia cech nowej inwestycji, o których mowa w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że strona nie wskazała żadnych przepisów prawa, jakie narusza planowana inwestycja. Zarzut dotyczący naruszenia interesów osób trzecich w wyniku ustalenia warunków zabudowy, zdaniem organu odwoławczego, nie daje podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyła D. W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła, że działka nr "b", której jest współwłaścicielem, "obecnie została włączona do działki nr "a"". W ocenie strony skarżącej, jakkolwiek H. B. legitymuje się tytułem własności działki nr "a", to "nikt nie wyrażał zgody na rozbudowę i podział działki "a" i działki "b"". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą H. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce nr "a", położonej przy ul. [...] w [...]. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej także "ustawą". Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia obowiązkiem organu jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2 000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2 000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Nadto część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4 rozporządzenia). Należy podkreślić, że przedmiotem wniosku, który rozpoznawany był przez organy administracji w niniejszej sprawie, była zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, przy ul. [...] w [...], na pomieszczenie mieszkalne, bez jakiejkolwiek zmiany cech architektonicznych tego budynku. W takiej sytuacji trzeba mieć na uwadze, iż zmiana sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń budynku łączy się jedynie ze zmianą funkcji części tego obiektu na cele mieszkalne. Oczywiste jest również, że planowana inwestycja nie prowadzi do powstania nowego obiektu budowlanego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji organu pierwszej instancji została sporządzona przez uprawnionego urbanistę "Analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu". Treść tej "Analizy..." potwierdziła występowanie w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia jako trzykrotna szerokość frontu działki od strony ul. [...] – 72 m, występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową. W części graficznej wspomnianej "Analizy...", stanowiącej integralną część decyzji organu pierwszej instancji, wyznaczony został liniami koloru czerwonego i oznaczony symbolami literowymi A, B, C, D, E, F, G, H, obszar działki, której dotyczy wnioskowana inwestycja. Na terenie tej nieruchomości znajduje się tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny (k. 10, 22 akt adm. I inst.), nie ulega więc wątpliwości, którego obiektu zaskarżona decyzja dotyczy. Istnienie tego budynku potwierdza zresztą dokumentacja fotograficzna dołączona do pisma skarżącej z dnia 25 września 2012 r. (k. 6, 7 akt adm. I inst.). Słusznie więc organy obu instancji oceniły, że zmiana funkcji pomieszczenia gospodarczego na cele mieszkaniowe będzie stanowić w istocie kontynuację funkcji występującej w granicach obszaru analizowanego, wobec czego spełniony jest warunek tzw. dobrego sąsiedztwa przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Uwzględniając przy tym fakt, że przedmiotowa inwestycja nie przewiduje rozbudowy ani nadbudowy istniejącego budynku, którego dotyczy wniosek, nie ulegną zmianie gabaryty tego budynku ani też jego forma architektoniczna. Zatem bez zmian pozostają ustalenia dotyczące obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też geometria dachu. W oparciu wspomnianą analizę urbanistyczną sporządzono następnie projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie zaopiniowany przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [...], pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy zasadne jest, zdaniem Sądu, stanowisko Kolegium, że wobec spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, organ pierwszej instancji nie mógł odmówić inwestorom ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Należy przy tym zauważyć, że decyzja organu pierwszej instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność sporządzenia, zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić należy, iż podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności skarżącej przez D. W., na rzecz której ustalono warunki zabudowy, nie mają znaczenia przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co zasadnie podniosło Kolegium, nie rodzi bowiem żadnych praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Należy podkreślić, iż z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że adresat decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, gdyż kwestia ta oceniana jest dopiero przez organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające o udzieleniu pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja taka stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym we wniosku terenie. Sama zaś realizacja inwestycji wymaga spełnienia wymogów określonych w przepisach ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), w tym wymaga legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. Komentarz do art. 63 [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 2). Nawet więc, gdyby to skarżąca była właścicielką działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a wniosek w tym przedmiocie złożyła inna osoba, to sam fakt sprzeciwu skarżącej wobec takiej inwestycji, nie dawałby podstaw do wydania decyzji odmownej. Podstawę taką stanowiłoby natomiast stwierdzenie przez właściwy organ administracji sprzeczności planowanej inwestycji z określonym przepisem prawa. Takiej zaś sprzeczności zarówno organy administracji ani Sąd nie dopatrzyły się w niniejszej sprawie. Nie wskazała jej zresztą również skarżąca. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.