II SA/Lu 534/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 sprawy ze skargi Spółki "[...]" na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] , nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. nakazuje ściągnąć od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem wpisu, od którego skarżący był zwolniony. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]., Nr [...] odmawiającą wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, za producenta rolnego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy za gospodarstwo rolne, uważa się wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwo rolne. Osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej tworzą spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty - art. 14 ust. 1 ww. ustawy. Ponadto statut Spółki z dnia 5 września 2006 r. określa w pkt 1 § 5, iż przedmiotem działalności spółki jest sprawowanie zarządu nad wspólnotą i jej racjonalne zagospodarowanie. Powyższe regulacje w ocenie organu odwoławczego stanowią, iż Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej [...] nie jest posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Taka ocena wskazuje, iż Spółka nie ma podstaw do ubiegania się wpis do ewidencji producentów, a następnie o przyznanie płatności do gruntów rolnych, gdyż płatności takie przysługują ich faktycznym użytkownikom. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej [...] reprezentowana przez przewodniczącego zarządu Spółki, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wskazując na powyższe naruszenia prawa, skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W jej ocenie Spółka posiada osobowość prawną i to ona jest użytkownikiem gruntów wspólnoty oraz zarządcą czuwającym nad właściwym zagospodarowaniem gruntów. Spółka to wszyscy udziałowcy wspólnoty, a jej grunty podlegają wspólnemu zagospodarowaniu, stanowiąc odrębne gospodarstwo rolne niezależne od gospodarstw indywidualnych posiadanych przez poszczególnych udziałowców. Wspólnota gruntowa jest niepodzielna, więc jej grunty nie są użytkowane przez poszczególnych udziałowców odrębnie, a przez Spółkę. Spółka jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i jako osoba prawna jest płatnikiem zobowiązań podatkowych w tym podatku rolnego. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że skarżąca nie włada faktycznie gruntami rolnymi wchodzącymi w skład wspólnoty. Faktycznymi użytkownikami gruntów są osoby fizyczne i prawne posiadające gospodarstwa rolne we wsi [...] i [...], a powołana przez nich Spółka z mocy przepisów sprawuje jedynie zarząd nad majątkiem wspólnym. Analogicznie pożytki z tytułu użytkowania gruntów wspólnoty przypadają poszczególnym osobom prowadzącym gospodarstwa rolne i używającym gruntów wspólnych. Spółka nie ma prawa do żądania od właścicieli gospodarstw wynagrodzenia za pobrane pożytki. Czynności spółki ograniczają się jedynie do administrowania wspólnym majątkiem, który faktycznie wykorzystywany jest przez uprawnionych producentów rolnych. W związku z tym należało odmówić wpisu Spółki do ewidencji producentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Kontrola zaskarżonej decyzji, w kontekście zarzutów formułowanych w skardze, uwzględnia również treść przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W jego świetle, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. Prawem, a także obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów, należało uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej przywołanych. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, na którego podstawie działają organy administracji publicznej (art. 6 k.p.a.). Na treść działania na podstawie przepisów prawa składają się: ustalenie treści normy prawnej mającej zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, wyrażenie stanu faktycznego sprawy w języku normy prawnej oraz podciągnięcie tego stanu faktycznego pod treść normy prawnej i określenie praw i obowiązków stron postępowania. Jak słusznie organ wskazał materialnoprawną regulację odnośnie kwestii ewidencji producentów reguluje ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 ze zm.). Jednakże organ przywołując treść przepisu art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt 1 ww. ustawy nie dostrzegł, że w czasie trwania postępowania odwoławczego, ich treść uległa zmianie, poprzez rozszerzenie treści wymienionych przepisów. Treść przepisów na które powołał się organ odwoławczy została zmieniona przez art. 51 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), które to przepisy odnośnie przedmiotowej ustawy weszły w życie dnia 27 lutego 2007 r., a więc jeden dzień po wydaniu decyzji przez organ I instancji i dwa miesiące przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Znowelizowana treść art. 3 pkt 3 stanowi, iż producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca nie tylko posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia, ale również będąca rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001. Rozszerzeniu uległa również definicja gospodarstwa rolnego, przez które to od dnia wejścia w życie nowelizacji uważa się nie tylko wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu, ale również gospodarstwo w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze. zm.). Wprowadzone zmiany w znaczny sposób rozszerzyły zakres definicji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a do których organ się nie odniósł naruszając tym samym treść art. 6 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzja organu I instancji. Organ ten nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Przy czym organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wynika z tego, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji pierwszoinstancyjnej lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna). Organ stosujący prawo jest zatem obowiązany ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję. Organ odwoławczy uchybił powyżej wskazanym regulacjom, pomijając aktualny stan prawny w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. Wskazane działanie organu narusza również treść art. 7 k.p.a., która wyraża zasadę stania organu administracji publicznej na straży praworządności. Zasada ta wyraża obowiązek organu do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty postępowania oraz obowiązek samokontroli organu oznaczający, iż organy podejmując każdą czynność procesową, obowiązane są zbadać zgodność z prawem. Ponadto w ocenie Sądu szereg wątpliwości nasuwa dokonana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) na podstawie których działa skarżąca Spółka. Kompleksowa analiza przepisów ww. ustawy, której dokonania bez wątpienia organ zaniechał pozwala stwierdzić, iż ma ona za cel generalne uporządkowanie stanu prawnego wspólnot gruntowych i racjonalne ich zagospodarowanie. Już sama nazwa ustawy wskazuje na to, że zasadniczym jej celem jest racjonalne zagospodarowanie wszystkich gruntów podlegających wspólnemu władaniu mieszkańców wsi, przy czym przepisy ustawy cel ten konsekwentnie realizują. Nie zezwalając na podział gruntów stanowiących wspólnotę pomiędzy uprawnionych do udziału w niej (art. 5 ustawy) i wprowadzając konieczność posiadania gospodarstwa rolnego jako warunku uprawnień do udziału we wspólnocie (chyba że chodzi o wspólnotę obejmującą lasy, grunty leśne lub nieużytki przeznaczone do zalesienia, gdzie wystarczy samo zamieszkanie na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę), ustawa powierza spółce zarząd nieruchomościami wspólnoty oraz właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w jej skład (art. 14 ust. 1 ustawy). Spółkę powołują uprawnieni z własnej inicjatywy (art. 14 ust. 1), gdyby jej jednak nie powołali, a wspólnota obejmuje grunty użytkowane rolniczo i nadające się do zagospodarowania rolniczego, to spółkę tworzy się z urzędu (art. 25 ust. 1), a więc przymusowo. Wspomniana spółka ma osobowość prawną i działa na podstawie statutu. Stosownie do § 15 ust. 1 pkt 3 statutu Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi [...] i [...], zarząd Spółki opracowuje projekt wieloletniego planu zagospodarowania użytków rolnych oraz roczny plan prac gospodarczych w tym zakresie, które następnie uchwala ogólne zebranie członków Spółki (§ 12 ust. 1 pkt 4 statutu), a zatwierdza właściwy Wójt Gminy. Powyższe postanowienia jednoznacznie wskazują na to, że członkowie spółki mają obowiązek podporządkowania się uchwałom walnego zgromadzenia, jak również postanowieniom zarządu wydanym w granicach zakreślonych w statucie oraz wspólnie dokonywać prac związanych z zagospodarowaniem i użytkowaniem gruntów spółki (§ 8 pkt 2 i 3 statutu). W konsekwencji wszystko to prowadzi do wniosku, że uprawnienia poszczególnego uczestnika wspólnoty nie mogą sięgać dalej, niż to przewiduje statut oraz przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, które zresztą mogą działać tylko w ramach utworzonej spółki. Płynie z tego dalszy logiczny wniosek, mianowicie taki, że wspólnota gruntowa, aczkolwiek zbliża się do współwłasności, stanowi jednak współwłasność szczególną, rządzącą się własnymi, odrębnymi przepisami (patrz: zachowująca aktualność uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1969 r., sygn. akt III CZP 89/69, OSNC 1970/10/173). Podobnie uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 1968 r. sygn. akt III CZP 73/68, OSNCP 1969 r., z. 5, poz. 90) stwierdzającą, że stosowanie do wspólnot gruntowych w drodze analogii przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności w zasadzie nie może mieć miejsca. Wobec powyższego, bezpodstawne są twierdzenia organu odwoławczego, iż skarżąca Spółka sprawuje jedynie zarząd nad majątkiem wspólnym, a pożytki z tytułu użytkowania gruntów wspólnoty przypadają poszczególnym osobom. Powyższe wynika z przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz zapisów wydanego na jej podstawie statutu Spółki, które obok innych regulacji prawnych będą stanowiły przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązek ich przeanalizowania, dokonania właściwej wykładni i prawidłowej subsumcji z uwzględnieniem przedstawionych wyżej uwag. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 uzasadnia treść art. 223 § 2 powyższej ustawy.