II SA/Lu 534/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...], nr [...] w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów wniesionych podczas ponownego wyłożenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. - osiedle N., opracowanego zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] – odrzucono zarzut T. M. Przebieg postępowania w niniejszej sprawie przedstawiał się następująco: Zarząd Miasta B., działając zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...], przystąpił do prac nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów miasta B., obejmującego obszar ul. P., projektowaną ulicą zbiorczą łączącą ul. P. z ul. K., rzeką B. Ł., do zachodniej granicy miasta. Ogłoszenie o przystąpieniu do opracowania planu było zamieszczone w Tygodniku Z. z dnia 13 maja 1998 r., Nr 19 oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta B. w dniach 4 maja - 30 czerwca 1998 r. z podaniem miejsca i terminu składania wniosków. Pierwsze wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu odbyło się po jego opracowaniu i uzgodnieniu. O terminie wyłożenia projektu planu skarżący został poinformowany pismem z dnia 3 listopada 2000 r., znak:PTR.7325/8/9/23/2000. Na tym etapie T. M. nie wniósł zarzutu do projektu planu, jego działka na tym etapie nie była przeznaczona pod zabudowę. W dniu [...] Rada Miasta uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, co spowodowało zmianę ustaleń projektu planu. Po wprowadzeniu odpowiedniej korekty projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu. O terminie wyłożenia projektu planu skarżący został powiadomiony pismem z dnia 28 lipca 2008r., znak: PTR.8325-9-45/08, którego odbiór potwierdziła matka skarżącego S. M. Następnie T. M. wniósł zarzut przeciwko zaprojektowaniu ulicy lokalnej KL/15/ przechodzącej przez jego działkę nr 82/2. Jako powód wskazał, że z powodu realizacji tej ulicy straci swoją działkę, a nadto, że udział kosztów wszystkich właścicieli powinien być proporcjonalny do wielkości posiadanych nieruchomości na tym terenie. Zarzucił również, że nie był powiadomiony o przystąpieniu do opracowania planu. Wniesiony zarzut T. M. został odrzucony przez Radę Miasta B. uchwałą z dnia [...], nr [...] (zaskarżoną niniejszą skargą). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ podniósł, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego opracowany został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Planowany przebieg ulicy wynika z zasad i przepisów dotyczących projektowania ulic i skrzyżowań. Ulica KL/15/ jest ważnym elementem miejskiego układu komunikacyjnego i przewidziana jest w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. Łączy ona tereny miejskie położone na północy, w rejonie ulicy B. z osiedlem N. W liniach rozgraniczających ulicy zaprojektowana jest pełna miejska infrastruktura techniczna (wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa oraz sieć gazowa). Ulica ta będzie miała szczególnie duże znaczenie w przyszłości, po przeznaczeniu pod zabudowę i zainwestowaniu terenów położonych na południe od osiedla. Organ stwierdził, że nie ma możliwości alternatywnego, prawidłowego rozwiązania przebiegu ulicy lokalnej KL/15/, które by uwzględniło zarzuty (złożone przez 3 właścicieli nieruchomości) dotyczące kwestionowanego odcinka ulicy. W zaskarżonej uchwale wyjaśniono również, że działkę na terenach budowlanych może właściciel uzyskać w drodze wymiany z właścicielem działki nr 82/1. Może również zażądać od burmistrza wykupienia całej działki nr 82/2. Po uchwaleniu planu właściciel gruntów ma prawo ubiegać się o działki zamienne lub otrzymać odszkodowanie (art. 36 ust. 1, 2 i 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Teren projektowanej zabudowy jednorodzinnej i przylegających ulic nie został objęty zorganizowaną działalnością inwestycyjną. Plan dopuszcza jednak podział terenu na działki budowlane w formie zorganizowanej działalności inwestycyjnej (scalenie i podział), na wniosek właścicieli, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Na powyższą uchwałę skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniósł T. M., domagając się stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Zaskarżonej uchwale T. M. zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek braku zawiadomienia jego na piśmie przez Burmistrza B. o terminie wyłożenia projektu planu. Ponadto skarżący zarzucił niezgodność zapisów i ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. - Osiedle N. z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. (zmienionego uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...].). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. wniosła o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie. Rada podniosła, iż z zebranej dokumentacji wynika, że skarżący był powiadamiany o wyłożeniu projektu planu i brał czynny udział w toku formalnym poprzez złożenie zarzutu i wniosku. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, Rada Miasta stwierdziła, że zapisy i ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla N. w B. są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. Działka skarżącego nr 82/2 położona jest w obszarze o funkcji dominującej mieszkaniowej mieszanej (MN). Natomiast zgodnie z zapisem pkt.7.2(1)f części opisowej zmiany studium, granice tych obszarów pokazane na rysunku, uściślane są w opracowaniach planów miejscowych. Oprócz głównych ciągów komunikacyjnych, studium wskazuje również ważniejsze ulice lokalne. Taka ulica lokalna oznaczona symbolem KL/15/ zaprojektowana została na działce skarżącego. Czynnikiem mającym wpływ na ustalenia projektu planu są nie tylko uwarunkowania terenu objętego opracowaniem, lecz również uwarunkowania stanu istniejącego. Stanem istniejącym jest lokalizacja skrzyżowania w pasie ulicy P. z zaprojektowaną ulicą lokalną w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla D. Ten fakt przesądził o przebiegu ulicy KL/15/ na działce skarżącego, gdyż jest jej przedłużeniem w kierunku południowym, zgodnie z zasadą podaną w studium. Podstawą jest pkt 7.2(2)a warunków realizacji studium oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Powyższe fakty, zdaniem organu, przesądzają o zgodności studium i projektu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały Rada Miasta B. z dnia [...], nr [...] w całości lub części. W szczególności wniesiona skarga nie zawiera zarzutów, które w świetle przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwałyby na uwzględnienie, wobec czego skarga ta podlegała oddaleniu. Zasadnym jest wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie załatwia sprawy merytorycznie i nie może zastępować organu właściwego do jej załatwienia, gdyż powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego aktu lub czynności. W związku z powyższym kontrola sądu administracyjnego nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności rozstrzygnięć dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania określonej ustawą procedury planistycznej. W rozpoznawanej sprawie procedura planistyczna toczy się w myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), co wynika z treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 85. ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Materiał zgromadzony w aktach rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. dochowały wymogów określonych ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd w pierwszej kolejności zbadał, czy skarżący miał interes prawny do wniesienia zarzutu w myśl art. 24 ust. 1 o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Skarżący na dzień wnoszenia zarzutów był właścicielem działki, której dotyczyły postanowienia projektu planu, miał więc interes prawny w kwestionowaniu postanowień projektowanego planu dotyczących ustaleń odnośnie należącej do niego działki, które to ustalenia wpływały na zakres wykonywania prawa własności. W świetle dyspozycji powołanego art. 24 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę, by środek prawny wniesiony przez osobę kwestionującą ustalenia zawarte w projekcie planu w ogóle można było uznać za zarzut i otwiera dopiero drogę do jego oceny merytorycznej, która stanowi podstawę do jego odrzucenia lub uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Rada gminy (miasta) nie ma zaś takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie osoby wnoszącej zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – uprawnienia, w ramach którego rada gminy (miasta) ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Rada Miasta B. w uchwale o odrzuceniu zarzutu czytelnie i przekonywująco wyjaśniła motywy jakimi kierowała się dokonując wytyczenia przebiegu ulicy lokalnej KL/15/. Stwierdziła, że przyjęte w projekcie planu ustalenia są możliwie najlepsze biorąc pod uwagę zasady i przepisy dotyczące projektowania ulic i skrzyżowań. Czynnikiem decydującym o przebiegu ulicy lokalnej KL/15/ przez działkę skarżącego poza uwarunkowaniami terenu objętego opracowaniem były w szczególności ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ulica KL/15/ przewidziana w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. łączy tereny miejskie położone na północy z osiedlem N. i przechodzi w planie tego osiedla od skrzyżowania z ulicą P. Lokalizacja tego skrzyżowania została ustalona już wcześniej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla D. w B. Podkreślono także, że nie ma możliwości takiego ustalenia przebiegu ulicy, które uwzględniałoby wszystkie zastrzeżenia zgłoszone co do tego odcinka. Nie kwestionował tego również skarżący, który skupił się na dowodzeniu zbędności jej budowy. Ta zaś okoliczność, jak już to wcześniej wspomniano nie może stanowić podstawy do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa, w szczególności czyniąc zadość wymogom art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - dokonał niezbędnych ogłoszeń i zawiadomień. Dlatego też zarzut skarżącego o nieprzestrzeganiu procedury planistycznej wynikającej z powyższego przepisu nie może być uwzględniony. Z akt sprawy wynika, że skarżący prawidłowo został zawiadomiony o terminie wyłożenia projektu planu - pismem z dnia 28 lipca 2008r., znak: PTR.8325-9-45/08, którego odbiór potwierdziła matka skarżącego S. M. Brał czynny udział w toku formalnym poprzez złożenie zarzutu i wniosku, a ponadto był reprezentowany w sprawie przez swojego ojca – A. M., który brał udział w negocjacjach z organem administracji w sprawie ewentualnej zamiany działek i wycofania zarzutu. Jak wynika z protokołu nr XLIV/09 posiedzenia Rady Miasta B. z dnia [...], na którym był rozpatrywany zarzut, A. M. występował tam jako pełnomocnik syna (skarżącego). Kolejny zarzut skargi również nie znajduje uzasadnienia w świetle okoliczności sprawy. Według projektu planu należąca do T. M. działka nr 82/2 przeznaczona została pod drogę lokalną oznaczoną symbolem KL/15/ nie naruszając przy tym (wbrew twierdzeniom skarżącego) ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. Ponadto należy podkreślić, że przy ustalaniu lokalizacji przedmiotowej ulicy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organy uwzględniły również przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Ustawodawca przyznając radzie gminy tak szerokie uprawnienia zapewnił jednocześnie w art. 36 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym właścicielowi nieruchomości prawo żądania od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części albo zamiany nieruchomości na inną w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Mając na uwadze fakt, że T. M. jako właściciel traci znaczna część swojej działki pod drogę, a pozostała część nie stanowi działki budowlanej, Burmistrz Miasta proponował skarżącemu działkę zamienną. W związku z tym, że prowadzone negocjacje nie doprowadziły do porozumienia, organ wskazał na inne możliwe rozwiązanie określone w zapisach projektu planu (rozdział I, § 7 pkt 8 ustaleń ogólnych) dające możliwość pozyskania przez skarżącego dodatkowej działki budowlanej. Rozwiązanie to pozwala na równomierne obciążenie właścicieli nieruchomości powierzchnią przeznaczoną pod komunikację, dopuszczając podział terenu na działki w formie scalenia i podziału w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.