II SA/Lu 534/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową bioelektrowni zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w miejscowości U., gmina D. K.. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że pismem z dnia [...] października 2014 r. Wspólnota Mieszkaniowa budynku mieszkalnego nr [...] w U. (dalej także: Wspólnota Mieszkaniowa) wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z wnioskiem o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej także: "K.p.a."), postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ pierwszej instancji w toku przeprowadzonego postępowania dopuścił do udziału na prawach strony Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w P. (dalej także: Stowarzyszenie). Dokonując zaś oceny zasadności wskazanej we wniosku podstawy wznowienia, organ stwierdził, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją organu z dnia [...] grudnia 2011 r. i z tego względu, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji, podkreślając, że brak jest normy prawa materialnego, z której Wspólnota Mieszkaniowa mogłaby wywieść swój interes prawny, uzasadniający – w świetle art. 28 K.p.a. – jej udział w charakterze strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Jak podkreślił organ, Wspólnota nie jest właścicielem działki o nr ewid.[...] położonej w miejscowości U., gm. D. K., na której zrealizowana została omawiana inwestycja ani nie jest właścicielem bądź zarządcą żadnej z nieruchomości sąsiadujących z tą działką. Ponadto, w ocenie organu, z decyzji Wójta Gminy D. K. z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] określającej dla przedmiotowej inwestycji środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia nie wynika, aby na podstawie odrębnych przepisów, tak jak na to wskazuje strona skarżąca, obszarem oddziaływania wskazanej inwestycji polegającej na budowie bioelektrowni znajdującej się na działce o nr ewid.[...] położonej w miejscowości U., objęta została działka wnioskodawców o nr ewid.[...], czy też nawet działki bezpośrednio sąsiadujące. Podzielając reprezentowane w doktrynie stanowisko, że treść postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania wydanego na postawie art. 149 § 1 K.p.a., nie zawęża badania sprawy wyłącznie do przesłanki w nim wskazanej, organ ustalił, że postępowanie, w którym zapadła omawiana decyzja ostateczna, nie jest dotknięte żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 145 § 1, 145a lub 145b K.p.a. Skargi na tę decyzję do Sądu – w jednym piśmie – złożyło Stowarzyszenie, a także Wspólnota Mieszkaniowa budynku nr [...] w [...], Wspólnota Mieszkaniowa budynku nr [...] w [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa budynku nr [...] w [...]. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji bądź – ewentualnie – o ich uchylenie z uwagi na naruszenie: 1) art. 7, 8, 75, 77 § 1, 80 107 § 1 i § 3 K.p.a., wskutek niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w tym nieuwzględnienie dowodów, o których przeprowadzenie wnioskowali skarżący we wniosku o wznowienie, a także nieuznanie skarżących za strony postępowania; 2) art. 71 ust. 1, 72 ust. 2 pkt 1a i ust. 6 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., wydanym w niniejszej sprawie, Sąd odrzucił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [...] w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [...] w [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [...] w [...], z uwagi na nieuiszczenie przez skarżących wymaganego wpisu od skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga Stowarzyszenia nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że prawidłowo przyjęły organy obu instancji, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, wydaną w trybie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), winien być określony zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., a nie w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Niewątpliwie bowiem ten ostatni przepis i wymieniony w nim obszar oddziaływania obiektu, którego pojęcie zdefiniowano w art. 3 pkt 20 powołanej ustawy, ma znaczenie dla ustalania stron jedynie w rozpatrywanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie zakończone decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie jest takim postępowaniem. Z tego względu przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie należało ustalić na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 K.p.a. W świetle tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie utrwalone jest stanowisko, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Podstawę takiego interesu może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony (J. Borkowski, Komentarz do art. 28 K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Legalis, nb. 7 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku mieszkalnego nr [...] A w [...] nie jest właścicielem działki o nr ewid.[...] położonej w miejscowości U., gm. D. K., na której zrealizowana została przedmiotowa inwestycja. Nie jest także właścicielem żadnej z nieruchomości sąsiadującej z tą działką (zob. wypis z rejestru gruntów, kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej – k. 13 i 58 akt administracyjnych pierwszej instancji). Niewątpliwie również z decyzji Wójta Gminy D. K. z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], określającej dla przedmiotowej inwestycji środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia nie wynika, aby na podstawie odrębnych przepisów obszarem oddziaływania omawianej inwestycji polegającej na budowie bioelektrowni na działce nr ewid.[...] w [...], objęta została działka Wspólnoty Mieszkaniowej o nr ewid.[...], czy też nawet działki bezpośrednio sąsiadujące. Trafnie zatem stwierdził organu drugiej instancji, że nie można wskazać normy prawa materialnego, z której strona skarżąca mogłaby wywodzić swój interes prawny w kwestionowaniu legalności wykonywanych robót budowlanych zrealizowanych na działce o nr ewid.[...] Zasadnie również ocenił organ, że postępowanie, w którym zapadła omawiana decyzja ostateczna, nie jest dotknięte żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 145 § 1, 145a lub 145b K.p.a. W szczególności podniesione przez Wspólnotę Mieszkaniową oraz Stowarzyszenie zarzuty, że PINB w P. nie dysponował decyzją środowiskową i nie podjął żadnych działań w zakresie doprowadzenia do zgodności rozwiązań zawartych w projekcie zamiennym z ustaleniami decyzji środowiskowej i decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nie stanowiły podstawy wznowienia postępowania określonej w omawianych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego, jak wskazał prawidłowo organ odwoławczy, ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika, iż PINB w P. dokonał sprawdzenia projektu zamiennego w zakresie zgodności z warunkami opisanej decyzji Wójta Gminy D. K. z dnia [...] lutego 2009 r. oraz zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Sąd podziela nadto stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że podstawy do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie nie dawały podniesione w toku postępowania przez Wspólnotę Mieszkaniową oraz Stowarzyszenie zarzuty, dotyczące oddziaływania inwestycji w zakresie szkodliwych substancji odprowadzanych do atmosfery. Oczywistym jest, że kwestie te podlegają badaniu przez organy administracji orzekające w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Podkreślenia ponownie wymaga, że Wójt Gminy D. K. w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], określającej dla omawianej inwestycji środowiskowe uwarunkowania zgody na jej realizację wskazał, że oddziaływanie tej inwestycji – w zakresie warunków środowiskowych, w tym w zakresie szkodliwych substancji odprowadzanych do atmosfery, zamknie się w granicach terenu inwestycji. Z powyższego wynika, jak zasadnie ocenił organ odwoławczy, że organ nadzoru budowlanego wydając kwestionowaną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nie był uprawniony do oceny omawianej kwestii. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego pozbawione są bowiem – co do zasady – kompetencji do samodzielnego badania środowiskowych uwarunkowań, umożliwiających realizację przedsięwzięcia oraz do wyprowadzania wniosków odmiennych od tych, które wynikają z pozostającej w obrocie prawnych ostatecznej decyzji środowiskowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jak wynika z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Z powyższego wynika, że prawidłowo oceniły organy nadzoru budowlanego, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową omawianej bioelektrowni oraz nakładającą obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie dotyczyło interesu prawnego ani obowiązku skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej budynku mieszkalnego nr [...] A w [...]. Zasadnie zatem organy te, działając w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówiły uchylenia powołanej na wstępie decyzji. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., odmówił na wniosek Stowarzyszenia wznowienia postępowania zakończonego omawianą decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, postanowieniem ostatecznym z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], utrzymał to postanowienie w mocy. Wskazać należy, że również pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Organy administracji, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonane przez nie ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie nosi znamion dowolności. Sąd nie dopatrzył się także w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wymaga podkreślenia, że mając na uwadze opisane wyżej okoliczności sprawy, nie można zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenie zasady zaufania wynikającej z art. 8 K.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)