II SA/Lu 535/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego żądania wykupu działki I. oddala skargę; II. przyznaje [...] K. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 309,80 zł (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia 25 kwietnia 2008 r., zwracające wniosek I. S. dotyczący żądania wykupu działki zabudowanej słupami energetycznymi. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2008 r. zwrócił I. S. wniosek z dnia 2 kwietnia 2008 r., dotyczący żądania wykupu stanowiącej jej własność działki, zabudowanej słupami elektrycznymi. Starosta wskazał, iż w sprawie tej – w myśl art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami – roszczenie o wykup nieruchomości przysługuje w stosunku do Zakładu Energetycznego L., który wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na założenie urządzeń, a nie wobec Starosty. W związku zaś z tym, że wskazany wyżej podmiot, będący właścicielem urządzeń energetycznych, nie mógłby skutecznie dokonać wykupu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, roszczenie to może być dochodzone jedynie na drodze postępowania cywilnego w oparciu o art. 231 § 2 k.c. Kolegium podkreśliło, iż prawidłowo organ pierwszej instancji zwrócił stronie wniosek złożony w niniejszej sprawie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., wskazując, że w tym zakresie właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Organ odwoławczy nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem Starosty, iż podstawą dochodzenia roszczeń w tym przypadku jest art. 231 § 2 k.c. Zdaniem Kolegium w tej sytuacji słupy elektryczne wzniesione na gruncie należącym do skarżącej nie są własnością Zakładu Energetycznego, lecz stały się częścią składową tej nieruchomości. W przypadku odmowy nabycia nieruchomości, osoba uprawniona może wystąpić do sądu powszechnego, zgodnie z art. 124 § 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o zobowiązanie właściwego podmiotu do nabycia nieruchomości zgodnie z art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 § 1 k.p.c. W ocenie Kolegium, podmiotem zobowiązanym do nabycia nieruchomości nie może być Zakład Energetyczny, który wystąpił z wnioskiem o zezwolenie, gdyż złożenie oświadczenia woli ma doprowadzić do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a skutku takiego nie osiągnie umowa, której treścią jest nabycie nieruchomości przez osobę trzecią (spółkę prawa handlowego) na rzecz Skarbu Państwa. Roszczenie o wykup działki w tej sprawie winno być zatem, jak podkreślił organ, skierowane do właściwego starosty. Od postanowienia tego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła I. S., wskazując, iż stanowisko wyrażone przez Kolegium w zaskarżonym postanowieniu jest stronnicze i krzywdzące. Zdaniem strony skarżącej słupy elektryczne znajdujące się na jej działce stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia skarżącej i jej rodziny. W piśmie z dnia 9 grudnia 2008 r. ustanowiony dla skarżącej w ramach prawa pomocy adwokat sprecyzował żądanie skargi w ten sposób, że zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że dochodzenie zgłoszonego w oparciu o ten przepis żądania wykupu nieruchomości możliwe jest jedynie na drodze cywilnej oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie ilości i oznaczenia nieruchomości objętych żądaniem wykupu oraz wszystkich stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do braku podstaw do orzekania przez organy administracji w drodze decyzji o żądaniu wykupu nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zmianami), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", jest prawidłowe. Przepis art. 124 ust. 5 ustawy stanowi, że jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Przepis ten nie przewiduje zatem wydania decyzji administracyjnej lecz nabycie nieruchomości w drodze umowy, a więc w drodze czynności z zakresu prawa cywilnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że roszczenie z art. 124 ust. 5 nie może być realizowane na drodze postępowania administracyjnego. W postanowieniu z dnia 22 czerwca 1998 r., II SA/Ka 921/98, Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, stwierdził, że z chwilą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzyjny tryb orzekania w sprawach określonych w art. 124 ust. 5 ustawy jest wyłączony, a sprawy te należą do właściwości sądu powszechnego. W wyroku z dnia 20 października 2000 r., IV SA 1654/98, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie również stwierdził, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje uprawnień organów administracji publicznej do rozpatrywania żądania zgłoszonego na podstawie art. 124 ust. 5 ustawy. Sąd podkreślił, że ustawodawca wyraźnie odstąpił od poprzedniego rozwiązania przewidującego możliwość złożenia wniosku o wywłaszczenie i stwierdził, że skoro w okolicznościach określonych w przepisie art. 124 ust. 5 ustawy nabycie nieruchomości może nastąpić tylko w drodze umowy, to spór na tym tle może mieć tylko charakter cywilnoprawny. Ponadto wyjaśnił, że wobec tego, iż w art. 124 ust. 5 ustawy nie ustanowiono kompetencji organów administracji publicznej, to w przypadku odmowy nabycia nieruchomości osoba uprawniona może tylko do sądu powszechnego wystąpić o zobowiązanie do nabycia nieruchomości (art. 64 kodeksu cywilnego). Prawomocne orzeczenie sądu zastąpi zaś oświadczenie woli zobowiązanego do zawarcia umowy (art. 1047 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 listopada 2002 r., I SA 980/01, podkreślając, że w obecnym stanie prawnym nabycie nieruchomości, w stanie faktycznym opisanym w art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwe jest wyłącznie w drodze umowy cywilnej, a więc oczywistym jest, że ewentualne żądanie zawarcia umowy określonej treści stanowi sprawę, która może mieć tylko charakter sprawy cywilnej. Do załatwiania zaś spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, chyba przepis szczególny stanowi inaczej (art. 2 § 1 i § 3 k.p.c.). W wyroku z dnia 13 grudnia 2001 r., II SA/Gd 3291/00 (nie publ.), Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku również wyraził pogląd, że żądanie wykupu nieruchomości w sytuacji określonej w art. 124 ust. 5 ustawy ma charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego. Przedstawione stanowisko podzielane jest także w orzecznictwie sądów powszechnych (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r., I ACa 1156/02, w którym Sąd ten podkreślił, że na gruncie ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w orzecznictwie i literaturze prawniczej nie budzi wątpliwości, że w przypadku odmowy nabycia nieruchomości w okolicznościach opisanych w art. 124 ust. 5 ustawy, osoba uprawniona może wystąpić do sądu o zobowiązanie do nabycia nieruchomości zgodnie z art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 § 1 k.p.c.). Cywilnoprawnego charakteru roszczenia z art. 124 ust. 5 ustawy i drogi postępowania przed sądem powszechnym nie kwestionuje także Sąd Najwyższy (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2002 r., III CZP 1/02, opubl. w OSNC 2003, z.1, poz. 4, wyjaśniającą, że przepis art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 231 § 2 k.c.). Sąd Najwyższy wielokrotnie natomiast wskazywał na administracyjną drogę dochodzenia odszkodowania należnego właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, zajętej na podstawie zezwolenia wydanego przez organ administracji publicznej (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2002 r., III KKO 1/02, opubl. w OSNP 2002/20/507 i z dnia 10 lipca 2002 r., III KKO 7/02, opubl. w OSNP 2003/19/476 oraz wyrok z dnia 9 marca 2007 r., II CSK 457/06, nie publ.). W ostatnio powołanym wyroku z dnia 9 marca 2007 r. Sąd Najwyższy wskazał ponadto, że art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się także do nieruchomości, których własność została ograniczona na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, i co do których przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji postępowanie o wywłaszczenie wszczęte na podstawie na art. 35 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Cywilnoprawny charakter dochodzenia wykupu z art. 124 ust. 5 potwierdzają także przedstawiciele doktryny, zwracając uwagę na wykluczenie drogi sądowej w sprawach dotyczących zezwolenia na zajęcie nieruchomości w celu wykonania urządzeń przesyłowych, z wyjątkiem jednak powództw o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o nabyciu prawa własności nieruchomości wystosowanych w trybie art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 k.p.c. (A. Gill, A. Nowak-Far, Korzystanie przez przedsiębiorstwa ciepłownicze z sieci i urządzeń przesyłu energii cieplnej usytuowanych na cudzych gruntach, Prawo Spółek 1999, nr 7-8, s. 73). Wskazywany przez pełnomocnika skarżącej wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 marca 2007 r. o sygnaturze II CSK 457/07, mający potwierdzić stanowisko pełnomocnika skarżącej, nie istnieje. Wprawdzie w bazie programu komputerowego LEX znaleźć można pod numerem 234791 tezę wyroku z dnia 9 marca 2007 r. o sygnaturze II CSK 457/07 (bez uzasadnienia), jednak jest to ewidentna omyłka. W dniu 9 marca 2007 r. wydany został wyrok o sygnaturze II CSK 457/06, zamieszczony w bazie LEX pod numerem 339717 wraz 6 tezami i pełnym uzasadnieniem, omówiony wyżej. Teza przypisana wyrokowi zamieszczonemu pod numerem 234791 brzmi: "Właściciel, który wskutek decyzji administracyjnej i instalacji na terenie nieruchomości urządzeń służących do przesyłania energii cieplnej, elektrycznej lub gazu, został pozbawiony możliwości swobodnego dysponowania swoją własnością ma prawo zwrócić się o wykup nieruchomości na drodze administracyjnej". Należy podkreślić, że w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 marca 2007 r. takie stwierdzenie nie znalazło się i nie można go także wywieść z treści uzasadnienia. Wyrok ten dotyczył sprawy o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości powodów zajętej pod budowę ciepłociągu oraz odszkodowania za pogorszenie nieruchomości na skutek wybudowania magistrali ciepłowniczej i komory cieplnej, a nie roszczenia o wykup. W uzasadnieniu wyroku znalazły się wywody dotyczące kolejno obowiązujących unormowań, przewidujących możliwość ograniczenia prawa własności nieruchomości przez zezwolenie na zakładanie ciągów drenażowych i innych podobnych urządzeń. Z treści uzasadnienia wynika jednak w sposób nie budzący wątpliwości, że Sąd Najwyższy nie wskazał drogi postępowania administracyjnego jako drogi dochodzenia roszczenia o wykup z art. 124 ust. 5 ustawy. Przeciwnie, wyjaśnił, że w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) oraz ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) przewidziany był tryb wywłaszczenia nieruchomości w przypadku, gdy dalsze racjonalne korzystanie z niej stało się niemożliwe, a więc droga postępowania administracyjnego, natomiast rozwiązania takiego nie przewiduje ustawa o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., która w art. 124 ust. 5 przewiduje prawo żądania nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy. Podkreślić należy, że wyrok z dnia 9 marca 2007 r. (II CSK 457/06) nie został do chwili obecnej opublikowany w zbiorze urzędowym Sądu Najwyższego, co oznacza, że tezy tego wyroku dostępne w bazie LEX nie mogą być uznane za oficjalne stanowisko Sądu Najwyższego, zwłaszcza, jeśli nie stanowią cytatu z uzasadnienia, tak jak to ma miejsce w przypadku tezy zamieszczonej w bazie LEX pod nr 23479. Dodać należy, że źródłem nieporozumienia jest prawdopodobnie artykuł zamieszczony w Monitorze Prawniczym z 2007, nr 7, str. 339, w którym autor taką tezę postawił, odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego o sygnaturze II CSK 457/05 (a więc jeszcze innej niż obie sygnatury w bazie LEX). Stanowiska autora artykułu nie można podzielić, ponieważ jest ono odosobnione i nie znajduje uzasadnienia ani w treści przepisu, ani w treści powoływanego wyroku Sądu Najwyższego. Natomiast wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 2007 r. w sprawie V CSK 120/07, również powoływany przez pełnomocnika skarżącej na poparcie swojego stanowiska, dotyczy roszczenia z art. 231 § 2 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy nie odnosił się w ogóle do art. 124 ust. 5 ustawy, nie wyraził też – wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej – poglądu o administracyjnej drodze realizacji roszczenia o wykup przewidzianego w tym przepisie. W tej sytuacji prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w przypadku odmowy nabycia przez starostę na podstawie art. 124 ust. 5 ustawy nieruchomości, z której dalsze prawidłowe korzystanie stało się niemożliwe, właściwy do rozpoznania żądania strony będzie sąd powszechny. Uprawnionemu z art. 124 ust. 5 ustawy przysługuje bowiem powództwo o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli w trybie art. 64 kodeksu cywilnego. Wyrok sądu zastępuje oświadczenie woli zobowiązanego lub – w przypadku spełnienia określonych przesłanek – umowę. W myśl przepisu art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli z podania strony wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa. Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).