II SA/Lu 536/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług [...] Sp.z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości i zakazującej użytkowania budynku oddala skargę. Decyzją z dnia ... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. w C. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ...odmawiającą P. Sp. z o.o. w C. wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia ..., wydaną na podstawie art. 66 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, organ nakazał zarządcy budynku przy ul. H. w C. – P. Sp. z o.o. w C. – usunięcie stwierdzonych w protokole oględzin z dnia 2 czerwca 2004r. nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego obiektu. Postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji toczyło się na wniosek tego przedsiębiorstwa z dnia 26 kwietnia 2004r. W dniu 18 kwietnia 2011r. P. wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia .... wskazując na wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 26 maja 2006r., sygn. akt I C 287/05, którym sąd nakazał Gminie Miasto C. wydanie P. L., M. L., A. L. i J. K. przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia ... organ I instancji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia ..., a organ odwoławczy decyzją z dnia ... utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Lu 992/11 - uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd stwierdził, że wydanie właścicielom – na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 26 maja 2006r. - nieruchomości wraz ze znajdującym się na niej budynkiem nie może być powodem wygaśnięcia zarządu, dlatego skoro obowiązek został nałożony na zarządcę, to zarządca, a nie właściciele, powinien go wykonać. Zdaniem Sądu organy nie ustaliły jednak czy w dalszym ciągu P. w C. jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości, bowiem akta sprawy nie zawierają pisemnej umowy ani żadnego innego aktu, pozwalających na ustalenie statusu spółki i warunków sprawowania zarządu, nie wiadomo również, czy wobec wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie wspomniana ewentualna umowa nie została wypowiedziana bądź rozwiązana; organy powinny te kwestie wyjaśnić. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji ustalił, że w dniu 1 października 1951r., na wniosek J. L., został sporządzony protokół przejęcia nieruchomości położonej przy ul. H. w zarząd państwowy sprawowany przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych. Przejęciu podlegała nieruchomość składająca się z placu pod budynkami i placu o pow. 371 m2 oraz domu murowanego dwupiętrowego o kubaturze 1856 m3. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych zobowiązał się od dnia 1 października 1951r. płacić podatki oraz wszelkie świadczenia, ciążące na nieruchomości. Zarządca ten dokonywał remontów obiektu ze środków państwowych (m.in. w okresie od 1 lipca 1960r. do 1 grudnia 1960r. wykonał remont kapitalny). Decyzją z dnia 11 marca 1963r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej ustaliło wysokość kosztów remontu na kwotę 11.766 zł. Organ wskazał, że w dokumentacji prowadzonej przez P. brak jest wprawdzie decyzji o przejęciu w zarząd państwowy i również umowy o sprawowaniu zarządu przedmiotowej nieruchomości, brak jest również takich dokumentów w archiwum Urzędu Miasta, jednak przedsiębiorstwo złożyło do akt sprawy kserokopię kart z książki obiektu budowlanego, dotyczącej tego budynku, z których wynika, że od 1987r. dokonuje wymaganych przeglądów stanu technicznego oraz pismo zawierające wykaz budynków zarządzanych przez nie, obejmujący również przedmiotowy budynek, co – zdaniem organu – świadczy, że przedsiębiorstwo to nadal wykonuje zarząd przedmiotowej nieruchomości. Z tego względu organ I instancji decyzją z dnia ...odmówił wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie własnej decyzji z dnia.... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał, że o faktycznym sprawowaniu zarządu przez P. świadczy to, że wystąpiło ono z wnioskiem o wyłączenie z użytkowania przedmiotowego budynku, a następnie brało czynny udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia ... Ponadto, pomimo iż Sąd Okręgowy w Lublinie wyrokiem z dnia 26 maja 2006r., I C 287/05 nakazał Gminie Miasto wydanie właścicielom – P. L., M. L., A. i J. K. – przedsiębiorstwo obowiązku tego nie wykonało, co świadczy o tym, że nadal sprawuje ono zarząd nieruchomością. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – P. Sp. z o.o. w C. wnosiło o uchylenie decyzji organów obu instancji. Przedsiębiorstwo podniosło, że nie jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości, ponieważ nie posiada "prawnego władztwa" nad nią, gdyż współwłaściciele, występując z wnioskiem do sądu o wydanie nieruchomości, jednoznacznie wyrazili wolę władania nieruchomością. Wskazało również, że przepisy Prawa budowlanego, dotyczące obowiązku utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym, nie mogą być interpretowane szeroko i nie można obowiązków wynikających z prawa własności, ciążących na właścicielu, w przypadku zaniechań tego właściciela, przerzucać na osoby trzecie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przede wszystkim wskazać należy, że w niniejszej sprawie został już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (II SA/Lu 992/11), którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą zarówno ten sąd, jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). W wyroku tym, sąd uzależnił wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie od ustalenia czy P. Sp. z o.o. w C. nadal jest zarządcą budynku, wyjaśniając jednocześnie, że wydanie – na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 26 maja 2006r. - właścicielom nieruchomości wraz ze znajdującym się na niej budynkiem nie może być powodem wygaśnięcia zarządu. Badając sprawę stwierdzić należy, że organy uwzględniły zalecenia sądu i dokonały ustaleń we wskazanym zakresie, pozwalających na stwierdzenie, że nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia ... Wygaśnięcie decyzji administracyjnej, czego domagało się skarżące przedsiębiorstwo, jest możliwe, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (...) (art. 162 § 1 pkt 1 kpa). Jak wskazuje A. Matan, powołując się na stanowiska doktryny (Komentarz do art. 162 kpa Lex) – " Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 765). "Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków" (T. Woś, Stwierdzenie..., s. 51). Decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana (tamże, s. 51)". A. Matan wskazuje również, że bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy: "Bezprzedmiotowość podmiotowa polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego (np. śmierć osoby, która uzyskała pozwolenie na broń), zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego (np. zmiana przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż alkoholu) lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej (np. likwidacja podmiotu dysponującego pozwoleniem budowlanym). Do grupy tej należy zaliczyć także utratę przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania określonej funkcji. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia". W sprawie niniejszej okoliczności takie nie zachodzą – obowiązek wynikający z decyzji z dnia ... nie został dotychczas wykonany, nie zachodzą więc przedmiotowe przesłanki wygaśnięcia decyzji; wbrew zarzutom skargi – nie ma również przesłanek podmiotowych, uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji. Decyzja ta została skierowana do P. Sp. z o.o. w C., jako podmiotu zarządzającego przedmiotowym budynkiem. Decyzja ta nie była kwestionowana przez to przedsiębiorstwo i stała się ostateczna. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, zarówno w dacie wydania decyzji z dnia ... jak i obecnie faktycznie zarząd na przedmiotową nieruchomością sprawuje P. Sp. z o.o. w C., a budynek, pomimo wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie z 2006r. nie został właścicielom wydany. Okoliczność ta świadczy o tym, że podmiot stosunku prawnego nie przestał istnieć ani się nie zmienił. Decyzja z dnia ... została bowiem skierowana do tego przedsiębiorstwa jako zarządcy przedmiotowego budynku, który nadal ten zarząd faktycznie sprawuje. Świadczą o tym dokonywane przez nie czynności administratora, zarejestrowane w książce obiektu budowlanego m.in. w latach 2006-2012 (k.49 - 51 akt admin.) oraz wykaz budynków objętych jego zarządem (k.28 akt admin.). W sytuacji występującej w sprawie - wbrew zarzutom skargi - okoliczność, że właściciele nieruchomości złożyli w 2006r. do Sądu Okręgowego pozew o jej wydanie, czym przejawili wolę wykonywania prawa własności - nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że w ten sposób zarząd sprawowany przez przedsiębiorstwo wygasł (na co wskazał już WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 992/11), skoro przedsiębiorstwo zarząd ten nadal faktycznie sprawuje. Brak jest zatem przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Odrębną kwestią jest natomiast to czy decyzja z dnia ... prawidłowo została skierowana do strony skarżącej – P. Sp. z o.o. w C., jako zarządcy nieruchomości. Wymagało to ustalenia statusu tego przedsiębiorstwa i podstaw prawnych (aktu prawnego o randze ustawowej, decyzji administracyjnej, umowy etc.). sprawowanego nad przedmiotową nieruchomością zarządu. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 1 października 1951r. przedmiotowa nieruchomość została przejęta pierwotnie pod administrację Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych na wniosek właściciela – J. L. (k.28 akt admin.) - w latach 50 - tych, 60 – tych i 70 - tych właściciele nieruchomości przekazywali budynki w administrację państwową z powodu trudności związanych z ich zarządzeniem ze względu na brak możliwości nabycia materiałów i wykonania usług niezbędnych do utrzymania budynku w stanie niepogorszonym. Obecnie faktycznie zarząd sprawuje P. Sp. z o.o. w C., które powstało w 1992r. w miejsce Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej Remontów i Usług (informacje ze strony internetowej BIP). Z powyższego wynika, że podmioty zarządzające przedmiotową nieruchomością zmieniały się, a więc podstawy prawne ich zarządu również. Okoliczności te nie mogą być jednak uwzględniane w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 25 czerwca 2004r., ponieważ prowadziłoby to w istocie do niedopuszczalnej kontroli i ewentualnie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej poprzez skierowanie jej do innego podmiotu. Zmiana takiej decyzji jest bowiem możliwa wyłącznie w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.