II SA/Lu 536/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] J. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. W dniu [...]. Z. W. złożył wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup opału do kuchni kaflowej w kwocie [...]złotych. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [...]. odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego i przyznał wnioskodawcy specjalny zasiłek celowy w kwocie [...]zł na dofinansowanie zakupu opału. Organ ustalił, że wnioskodawca samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, z żoną pozostaje w separacji. W budynku zajmuje pokój i kuchnię, wspólnie z żona użytkują przedpokój i łazienkę. Korzysta z kuchni węglowej, mieszkanie jest wyposażone w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego, poza niesprawną lodówką i brakiem bojlera elektrycznego. Jest zdolny do samodzielnej obsługi, samodzielnie załatwia sprawy urzędowe, robi zakupy, jeździ do lekarza. Jego dochodem jest emerytura w kwocie [...]złotych brutto ( [...] zł netto ). Powyższe ustalenia poczyniono na podstawie sporządzanych wcześniej wywiadów środowiskowych i wyjaśnień żony wnioskodawcy, ten bowiem, mimo wcześniejszego zawiadomienia o terminie kolejnego wywiadu w dniu [...]. był w domu nieobecny. Organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy z dnia [...]. o pomocy społecznej ( Dz. U z 2015r. poz. 163 ze zmianami ) prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, określonego dla osoby samotnie gospodarującej w kwocie [...]złotych przy jednoczesnym spełnieniu przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Za dochód stosowanie do art. 8 ust.3 ustawy uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w N. Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczoną na rzecz innych osób. Uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód przekracza wspomniane kryterium uprawniające osobę samotnie gospodarującą do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ podkreślił, że wnioskodawca korzysta w szerokim zakresie z systematycznie udzielanej przez organ niezbędnej pomocy. Objęty jest stałą pomocą w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Decyzją z [...]. otrzymał specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu opału, ponadto decyzją z [...]. otrzymał pomoc w ramach programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania " w kwocie [...]złotych miesięcznie od [...]. do [...]. Zawracając jednak uwagę, że wnioskodawca otrzymuje emeryturę w faktycznej wysokości [...] złotych, ponieważ w pozostałej części została zajęta przez komornika z tytułu kredytów, organ uznał za zasadne przyznanie specjalnego zasiłku celowego w kwocie [...]złotych na dofinansowanie zakupu opału. Organ zaznaczył, że pomoc społeczna nie jest instytucją refundującą całości wydatków ponoszonych przez osoby korzystające ze wsparcia, ale spełnia rolę jedynie wspomagającą, uzupełniającą własne możliwości osób ubiegających się o jej udzielenie. Wnioskodawca powinien zatem samodzielnie wygospodarować środki na ewentualne uzupełnienie zakupu opału. Wskazał ponadto, że nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich zgłaszanych potrzeb bytowych, a jedynie wspiera osoby i rodziny, które nie są wstanie zabezpieczyć swoich podstawowych potrzeb życiowych, biorąc pod uwagę również możliwości Ośrodka. Jego budżet na zasiłki celowe i pomocy w naturze na rok 2015 wynosi [...] złotych, z czego do końca września wykorzystano już [...] złotych. Wnioskodawca od [...]. do [...], otrzymał wsparcie z tytułu specjalnych zasiłków celowych i programu rządowego na zakup żywności w kwocie [...]zł. , co stanowiło 38,28% wypłaconej za ten okres emerytury. Po rozpoznaniu odwołania Z. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Kolegium podzieliło zaprezentowane w decyzji stanowisko co do przekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Za właściwe uznano także udzielenie pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego, który stosownie do art. 41 pkt.1 ustawy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W przypadku wnioskodawcy uwzględniono sytuację w jakiej się znajduje i jest adekwatna do możliwości organu, który musi udzielać pomocy jeszcze wielu innym osobom i rodzinom, często znajdującym się w jeszcze gorszej sytuacji. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że decyzją z [...]. przyznano wnioskodawcy specjalny zasiłek celowy w kwocie [...]zł na zakup opału i taką samą kwotę uzyskał na podstawie kolejnej decyzji z [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. W. uznał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego za rażąco naruszającą prawo. Wskazał na tolerowanie bezprawia. Jego zdaniem aktualizacja wywiadu z [...]. nie jest protokołem zgodnym z prawem, a tylko "kawałkiem cz z nieznaną mu treścią i nie potwierdzoną przez żonę, która nie zgłaszała zmian w jego sytuacji życiowej znanej z urzędu do daty wizyty. W jego mniemaniu przyznana kwota jest dowolna. Oświadczył ponadto, że cofa skargę " z powodu wyłącznie, By pracownik z poza budżetówki nie płacił 2×500 zł". Na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżącego nie podtrzymał wniosku i skargę podtrzymał. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło dotychczasową argumentacje i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: . W myśl art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kryterium dochodowego na osobę w rodzinie oraz rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zatem w świetle przytoczonego przepisu przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej co do zasady jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 9 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej w opisanej w tym przepisie sytuacji kryteria dochodowe ustala Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. W oparciu o wskazaną delegację ustawową wydane zostało znajdujące zastosowanie w sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) zgodnie z którym kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi od dnia [...] r. kwotę [...]zł, a kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie (tworzącej co najmniej dwuosobowe gospodarstwo domowe) [...] zł. Według niekwestionowanych w sprawie ustaleń skarżący uzyskuje dochód w wysokości [...] złotych, przekracza zatem wspomniane kryterium uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Słusznie w tej sytuacji organy rozważyły możliwość udzielenia pomocy skarżącemu w oparciu o rozwiązanie przyjęte w art. 41 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ze wspomnianego przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca nie tylko ograniczył wysokość pomocy, która może być udzielona w formie niepodlegającego zwrotowi specjalnego zasiłku celowego, do kwoty odpowiadającej wysokości kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, ale również uzależnił jej przyznanie od wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera legalnej definicji szczególnie uzasadnionego przypadku. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu faktycznego, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że jest ona nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe oraz że nie wynika ze zdarzeń należących do czynności życia codziennego ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Przyznanie omawianego świadczenia wymaga zatem absolutnie wyjątkowych, okazjonalnych okoliczności. Specjalny zasiłek celowy winien być zatem traktowany jako szczególna, doraźna pomoc udzielana podmiotom przekraczającym ustawowe kryteria dochodowe, w sytuacji, gdy nie jest możliwe uzyskanie przez nie niezbędnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Ocenę czy w danej konkretnej sytuacji istnieją przesłanki pozwalające na uznanie jej za szczególnie uzasadniona pozostawiono organowi. Decydując się na udzielenie pomocy skarżącemu, mimo nie spełniania warunku dochodowego, wskazano na uzyskiwanie przez niego faktycznie niższego dochodu, co jest efektem zajęcia części emerytury przez komornika. Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącym, według którego przyznane świadczenie jest za niskie. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości, natomiast sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W tym przypadku nie ma podstaw do zarzucenia organowi przekroczenia granic uznania. Kwota przyznanego świadczenia opierała się zarówno na ocenie sytuacji materialnej oraz potrzeb wnioskodawcy, jak i własnych możliwości finansowych szczegółowo opisanych w decyzji. Zwrócono uwagę również na zakres już udzielonej pomocy i objęcie skarżącego stałą pomocą w różnych formach, tak pieniężnych jak i niepieniężnych. Podkreślić natomiast należy, że wysokość i zakres świadczeń z pomocy społecznej nie mogą być oparte na subiektywnych oczekiwaniach osób uprawnionych, zmierzających do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia nad nimi całkowitej opieki finansowej i życiowej. Jak zaznaczono w zaskarżonej decyzji pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wspomagającą osoby korzystające ze świadczeń w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy należy uwzględnić, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Niezrozumiały jest zarzut skarżącego dotyczący wadliwego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego [...]. Z akt jasno wynika, że pismem z [...]. powiadomiono skarżącego o ustaleniu terminu wywiadu. Zawiadomienie odebrał [...]., był zatem zobowiązany do udziału w przeprowadzanej czynności. Jeśli nie brał w niej udziału nie jest jasne na jakich przesłankach opierał przekonanie o niewypełnieniu protokołu, tym bardziej, że biorąca udział w wywiadzie jego żona nie zgłaszała w tym zakresie żadnych uwag. Art. 4 ustawy z dnia o pomocy społecznej wprost nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu powołanego przepisu jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Jasne jest bowiem, że w takim przypadku organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, od której zależy przecież zarówno rozmiar, jak i forma udzielanej pomocy, o czym stanowi art. 3 ust.3 ustawy. Art. 106 ust. 4 ustawy wprost ustanawia wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Słuszne jest zatem wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie stosownie do którego utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia ( por. także wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. I OSK 60/11, 15 kwietnia 2010r. I OSK 1753/09, 19 marca 2009r. I OSK 561/08, 30 listopada 2009r. I OSK 634/09, 23 września 2008r. I OSK 1765/07 wszystkie opubl. w CBOSA ). Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza art. 107 ust. 4a ustawy jednoznacznie stanowiąc, że nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie organy nie powołały w podstawie prawnej na brak współdziałania ze skarżącym , jednak okoliczności wskazane w decyzji nie mogą pozostać obojętne dla oceny zasadności przyznania świadczenia. Bezskuteczny jest zarzut dotyczący próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego [...]. w asyście funkcjonariuszy Policji. W wyroku z 24 sierpnia 2016r. I OSK 95/15 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, ze nie stanowiło to obiektywnej przeszkody, uniemożliwiającej przeprowadzenia tej czynności, jak również nie była ona sprzeczna z przepisami prawa. Zdaniem sądu wprawdzie na pracownikach socjalnych organu pomocy społecznej ciąży obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub dokonania jego aktualizacji, ale trzeba mieć także na uwadze, że żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zakazuje asystowania funkcjonariuszom pracownikom socjalnym, którzy takiej czynności dokonują, zaś charakter zadań powierzonych funkcjonariuszom Policji może stanowić samodzielną podstawę wykonywania przez nich tego rodzaju czynności. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 107 ust. 3a i 3b u.p.s., dodanym na mocy art. 1 pkt 20 lit. a) ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz.U.2015 r. poz. 1310) - ustawodawca wprost usankcjonował możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w asyście funkcjonariusza Policji, obligując organy tej formacji do obowiązkowego jej udzielenia. Należy zatem uznać, że do tego czasu uczestnictwo funkcjonariuszy Policji przy dokonywaniu tego rodzaju czynności miało charakter dobrowolny. Zważywszy zaś na określone w ustawie z dnia [...] r. o Policji zadania tej formacji, polegające m. in. na ochronie życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowaniu i organizowaniu działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi oraz wykrywaniu przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (art. 1), obecność funkcjonariuszy Policji przy dokonywaniu przez pracowników socjalnych czynności (przed znowelizowaniem ustawy o pomocy społecznej) mogła być uzasadniona. Sam zaś fakt przypisania przez ustawodawcę pracownikom socjalnym statusu funkcjonariuszy publicznych nie wyłączał możliwości wystąpienia sytuacji, w której, podczas wykonywanych przez nich czynności, pomoc udzielona im przez funkcjonariuszy Policji mogła okazać się niezbędna. Skoro skarżący zarzucał pracownikom socjalnym fałszowanie sporządzanych przez nich wywiadów środowiskowych, obecność funkcjonariuszy Policji przy dokonywaniu powyższej czynności leżała więc także w jego interesie. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powyższej ustawy w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 4 ust. 1 i ust.2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015r., poz. 1801 ).