II SA/Lu 539/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca),, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. po rozpoznaniu odwołania A. i K. B. oraz Z. i Z. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] o odmowie wydania inwestorowi – P. T. K. Sp. z o.o. w W. nakazu rozbiórki Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej nr 5577 Z. P., zlokalizowanej na działce Nr 1590/91 w miejscowości S. gmina Z. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowa Stacja Bazowa została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] wydanej przez Starostę Z., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody L. z dnia [...]. Następnie w dniu 25 stycznia 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję znak: [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. A. B. i Z. B. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia [...] uchylający decyzje obu organów administracyjnych w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] oddalający skargę kasacyjną od tego wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, wskazując, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Następnie A. B. i K. B. oraz Z. i Z. B. wnieśli o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej ze względu na brak pozwolenia na budowę. Organ I instancji odmówił wydania nakazu rozbiórki, a organ odwoławczy podzielił jego stanowisko. Organy stwierdziły, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki, ponieważ przedmiotowa Stacja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, pomimo iż decyzja ta została następnie wyeliminowana z obrotu, nie ma podstaw do zakwalifikowania budowy jako samowoli budowlanej. Skargę do sądu administracyjnego wniósł J. G., uczestnik postępowania, domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego. Skarżący podtrzymywał swoje stanowisko, że budowa została zrealizowana samowolnie, ponieważ obecnie nie ma już decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a w takiej sytuacji niemożliwa jest legalizacja budowy. Ponadto uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę nigdy nie miała charakteru ostateczności, ponieważ została w terminie zaskarżona do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Bezspornym jest, że w chwili rozpoczęcia robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej zlokalizowanej na działce Nr 1590/91 w miejscowości S. gmina Z. tj. w dniu 25 marca 2004r., inwestor – P. T. K. Sp. z o.o. w W. posiadała ostateczną decyzję Wojewody L. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] udzielającą pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie organów administracyjnych obu instancji o odmowie nakazania inwestorowi rozbiórki Stacji z tego powodu, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia [...] jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004r., OSK 905/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 31 października 2000r., IV SA 1814/98, lex nr 53393, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001r., IV SA 952/99m lex nr 54192), według którego wzruszenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie daje podstawy do oceny wykonanych na podstawie tej decyzji robót budowlanych jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.). Zgodnie z powołanym art. 48 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że przewidziany w nim obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem obiekt zrealizowano na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, to choćby decyzja ta następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można inwestorowi zarzucić samowoli budowlanej. Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z art. 28 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 dotyczących prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. Wbrew zarzutom skargi, każda decyzja organu odwoławczego już z chwilą wydania staje się ostateczna, bez względu na to czy została następnie zaskarżona do sądu administracyjnego. Wynika to z przepisów art. 16 w zw. z art. 15 i 127 § 1 kpa. Przepis art. 16 stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, przy czym postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 kpa). Zgodnie natomiast z art. 127 § 1 kpa, odwołanie służy wyłącznie od decyzji wydanej w I instancji: od decyzji organu odwoławczego nie przysługuje więc dalsze odwołanie do organu administracyjnego i z tego względu decyzja taka jest od chwili wydania decyzją ostateczną. Środek zaskarżenia, jakim jest skarga do sądu administracyjnego, która przysługuje od decyzji organu II instancji, nie jest natomiast środkiem odwoławczym w administracyjnym toku instancji. W świetle powołanych przepisów, mimo iż decyzja Wojewody L. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] udzielającą P. T. K. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej nr 5577 Z. P., zlokalizowanej na działce Nr 1590/91 w miejscowości S. gmina Z., została w ustawowym terminie zaskarżona do sądu administracyjnego, to jednak już z chwilą wydania stała się decyzją ostateczną, umożliwiającą rozpoczęcie robót budowlanych. W konsekwencji żądanie nakazania rozbiórki przedmiotowej Stacji jest nieuzasadnione, a więc rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe. Inną kwestią pozostaje natomiast możliwość dochodzenia ewentualnego odszkodowania na drodze cywilnej, o ile funkcjonowanie Stacji wyrządza osobom trzecim szkodę. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji.